Carlo Fusaro

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Io la penso così

La forma di governo regionale: pregi e difetti

di una soluzione che funziona

 

[destinato a un libro in pubblicazione a cura di Ceccanti S. e Vassallo S., Come chiudere la transizione, Bologna, il Mulino, 2004]

 

1.      Parole introduttive: una riforma che funziona ma, a molti, non piace. Perché

 

Le modifiche apportate fra il 1995 e il 1999 alla forma di governo delle regioni hanno avuto successo: parrebbe difficile contestarlo. Questa valutazione, pacifica per quanti non rimpiangono il tipo di governo parlamentare ad esecutivo particolarmente instabile e debole affermatosi in Italia fino agli anni Novanta, non è tuttavia condivisa da tutti. Proprio in ambito regionale, in gruppi dirigenti di varia origine geografica e politica, di scontenti ce ne sono molti. Né coloro che rimpiangono il tempo della (presunta) centralità delle assemblee elettive (e degli esecutivi di durata poco più che semestrale) sono solo fra costoro: ve ne sono anche fra gli studiosi. Non è facile liberarsi di certi presupposti i quali, prima che politici o scientifici, sono culturali.

Non erano però state le assemblee elettive, in Italia, per cinquanta anni, bensì i gruppi dirigenti dei partiti le élites che dettavano vita e morte degli esecutivi ai più diversi livelli di governo, attraverso i loro rappresentanti nelle assemblee. Nel nostro ordinamento le cariche esecutive erano tutte di durata indeterminata, col solo limite della legislatura (o consiliatura). Fino al 1993 a livello comunale e provinciale, fino al 2000 a livello regionale, e tuttora in ambito nazionale, secondo quella che è la logica del governo parlamentare classico, la permanenza in carica degli esecutivi dipendeva, ma solo formalmente, dalla volontà delle assemblee. Con questa specificità, soprattutto, anche se non esclusivamente, italiana: che mentre altrove, nel loro funzionamento concreto, i diversi ordinamenti si sono per lo più evoluti in modo da avvicinare la durata de facto degli esecutivi a quella della legislatura, da noi i governi di coalizione hanno continuato a dipendere dalla volontà di ciascuno dei gruppi dirigenti di partito che avevano concorso a dar loro vita. Dunque o accontentavano tutti o cadevano. Era sufficiente il disimpegno di un partito qualsiasi della coalizione, ancorché numericamente non determinante e annunciato non in Parlamento, ma da organi di partito, per indurre alle dimissioni il Governo[1]. Così non si avevano né ricambi di classe dirigente né responsabilità davanti agli elettori. Perciò l’elezione sostanzialmente o virtualmente diretta degli esecutivi costituisce un’innovazione molto forte che tanti fanno fatica ad accettare: tanto più a livello regionale, vale a dire nell’ambito di enti che nacquero e si affermarono in un clima tipicamente consociativo, tanto più nelle assemblee rappresentative[2].

Inoltre, che il grado di accettazione dei vincoli della forma di governo regionale prevista in Costituzione e di quella transitoria sia basso soprattutto fra i consiglieri regionali è confermato dalle proposte di revisione costituzionale che sono state avanzate (per esempio dai Consigli regionali della Calabria e della Puglia), su sollecitazione dell’organismo associativo che raccoglie i consiglieri di tutta Italia: questo, il 12 dicembre 2002, chiedeva al Parlamento di modificare l’ultimo comma dell’art. 126 della Costituzione «nel senso di individuare le forme per non collegare lo scioglimento del Consiglio regionale alle fatttispecie di impedimento permanente, morte, rimozione o dimissioni volontarie del Presidente della Regione» (corsivo mio)[3]. Vi è assai radicata, infatti, la convinzione che il rafforzamento dei presidenti delle regioni sia stato eccessivo e che il meccanismo instaurato con le forme di governo della transizione sia tale da privare di ogni rilevanza le assemblee rappresentative.

   Perciò che ci troviamo davanti a «una riforma che ha avuto successo»,  è ancora prematuro affermarlo: aveva ragione Salvatore Vassallo, il quale un paio di anni fa suggeriva, per valutare, un arco temporale «di due o più legislature, a sistema partitico e dinamiche di coalizione stabilizzate», [Vassallo 2000, 59]; e soprattutto, dipende dal parametro di riferimento che si adotta, ovvero dagli obiettiviche le modificazioni introdotte alla forma di governo regionale si proponevano di perseguire, e dal fatto che chi giudica le condivida o no.

Definire quali fossero questi obiettivi è dunque prioritario per stabilire se il rendimento di questa innovazione sia stato, e in che misura, all’altezza delle aspettative. Dopo di che si tratterà, doverosamente, di tenere conto anche dei possibili effetti collaterali che l’innovazione ha provocato, previsti e non. Insomma: si tratta di fare un bilancio dei benefici e dei costi dell’innovazione, esercizio cui, naturalmente, sono deputati politologi e sociologi della politica, prima che i giuristi.

Le innovazioni della fine anni Novanta puntavano, a me pare: a) a rafforzare il prestigio politico del vertice del governo regionale (a fronte del già avvenuto e consolidato rafforzamento del ruolo dei sindaci); b) ad accrescere la stabilità dei governi regionali e la continuità dell’azione di governo quale presupposto di una maggiore governabilità; c) ad evitare, in particolare, che nel corso della legislatura fosse possibile a un numero anche molto limitato di consiglieri di imporre modifiche di struttura e di composizione dell’esecutivo regionale e della sua maggioranza (fino ai c.d. ribaltoni); d) a garantire sempre e comunque esiti certi al confronto elettorale favorendo così, indirettamente, periodici ricambi di classe politica dirigente, (purché, appunto, solo a seguito del confronto elettorale o, meglio, da questo direttamente determinati); e) a favorire il costituirsi di distinti sistemi politici regionali, relativamente autonomi fra loro e rispetto al sistema politico nazionale, con l’emergenza di carriere politiche non necessariamente finalizzate a sbocchi “romani”. Ridurre o anche solo temperare la elevata frammentazione dei sistemi politici regionali, invece, non era affatto fra gli obiettivi del legislatore (anche se era certamente stato fra gli obiettivi dei promotori della strategia dell’innovazione istituzionale tramite referendum); non lo era certo il garantire una uniformità nelle diverse forme di governo regionali (se mai l’opposto); né il mantenimento del tradizionale ruolo delle assemblee rappresentative era considerato un vincolo o una priorità nel quadro dell’innovazione[4].

 

 2.      La forma di governo regionale fino alla transizione

 

Sotto il profilo che si può definire struttural-formale la forma di governo regionale dipendeva da alcune disposizioni della Costituzione e dalle norme statutarie di ciascuna Regione, oltre che dalla legge elettorale che fu fino al 1999 materia di competenza statale [per un’analitica esposizione di questi aspetti, v. Fusaro 1997, 238-255].

La Costituzione, testo del 1948, individuava gli organi della Regione (consiglio, giunta, presidente della giunta) e imponeva l’estrazione consiliare elettiva di presidente e giunta (artt. 121 e 122.5), diversamente da quanto prevedeva e prevede l’art. 94 per il governo nazionale. Il modello che i costituenti ebbero in mente fu quello in vigore per gli enti locali. Ma la formulazione del vecchio art. 123 era tale che buona parte della dottrina sempre ritenne che ciascuna Regione avrebbe anche potuto  integrare il dettato costituzionale, meglio definendo i rapporti fra gli organi regionali e dunque la forma di governo, orientandosi secondo una qualche variante che si collocasse fra il governo parlamentare razionalizzato e quello a tendenza assembleare. 

Tuttavia le potenzialità implicite in questa analisi non furono utilizzate dai legislatori regionali della prima fase costituente (1970-71) perché l’esperienza regionale italiana fu condizionata dalla cultura politica prevalente nel periodo in cui essa mosse i primi passi. La diffusione delle tendenze c.d. consociative spinse per la massima valorizzazione delle assemblee elettive la cui centralità (più presunta che reale, in effetti) venne esaltata a tutti i livelli istituzionali. Così anche gli statuti delle Regioni adottarono istituti e disposizioni volti ad accentuare la posizione di formale supremazia dei consigli regionali, uniti ad altri ispirati invece alla logica del governo parlamentare classico (laddove prevalevano gli uni, la giunta si delineava come il comitato esecutivo del consiglio, laddove prevalevano gli altri essa si configurava come soggetto politicamente responsabile). Nella prassi, poi, la strutturazione uniforme e omogenea del sistema partitico italiano degli anni Settanta (e in buona parte Ottanta) fece sì che, quali che fossero le formule giuridiche adottate, l’evoluzione della forma di governo delle regioni si orientasse in modo  conforme rispetto al funzionamento di quella nazionale. Determinante, in altre parole, fu il ruolo omogeneizzante dei partiti politici. Erano i partiti a garantire la continuità consigli-giunte e a disporre della periodica rimessa in discussione di tale continuità, finendo per esautorare di fatto la centralità dei consigli, esattamente come era stata mortificata la presunta centralità del Parlamento. Erano i partiti politici a decidere (spesso a Roma), in ambiti rigorosamente extraconsiliari, in ordine alla formazione, all’aggiustamento e alla sostituzione di giunte e presidenti, in ordine alla definizione dei programmi e alla attuazione di essi, fin nei più minuti dettagli. Processi analoghi c’erano stati, del resto, anche a livello comunale e provinciale grazie alla integrale proporzionalizzazione della legislazione elettorale avvenuta dopo il fallimento della legge maggioritaria del 1953[5].

Faticarono così ad emergere classi politiche differenziate: la formazione delle Regioni si rivelò non la rottura dell’uniformità attraverso la legittimazione del perseguimento di interessi territorialmente delimitati, ma solo il modo di decentrare l’erogazione di risorse e servizi, tutt’al più permettendo a chi restava all’opposizione a livello nazionale di concorrere al governo non solo comunale ma anche sub-nazionale regionale. Le stesse Regioni a statuto speciale uniformarono la loro forma di governo a quella nazionale, pur non incontrando gli stessi vincoli delle Regioni ordinarie. Così la crisi della centralità del Parlamento e la tendenza a superare le tendenze consociative si manifestò, con uno scarto di alcuni anni, prima a livello nazionale poi a livello regionale. E infatti fu solo nei primi anni Novanta che presero le mosse alcune innovative riforme statutarie (si pensi a quella emiliano-romagnola del 1990 e a quella umbra del 1992).

Strumento ed espressione di tutto ciò fu prima di tutto la legge elettorale regionale, l. 17 febbraio 1968, n. 108, un testo fondamentale perché non solo delineava il tipo di formula elettoraleproporzionale applicata all’elezione dei consigli regionali, ma conteneva alcune norme di rango, per cosiddire, costituzional-statutario: numero dei consiglieri regionali di ciascuna Regione, numero dei componenti delle giunte, durata dei consigli. Questa legge fu costruita sulla base di circoscrizioni provinciali, fattore di poderosa conservazione che corrispondeva alla struttura organizzativa interna di tutti i partiti: ulteriore ostacolo all’emersione di classi dirigenti regionali (composte cioè da uomini e donne vocati al perseguimento di interessi di dimensione e rango regionale, vale a dire non provinciale, né municipale o cittadino, i quali non considerassero l’incarico sub-nazionale una mera fase di passaggio fra impegno a livello comunal-provinciale e palcoscenico nazionale).

  

3.      La forma di governo regionale modificata attraverso la legge elettorale

 

A cavallo fra anni Ottanta e anni Novanta prese le mosse la strategia referendaria volta a imporre a forze politiche riluttanti o contrarie (e al Parlamento che ne era espressione) un cambiamento della legislazione elettorale e della forma di governo: sia per assicurare al voto popolare una qualche decisività sia per sbloccare un sistema politico che appariva incapace di garantire la circolazione delle élites, sia, anche, per rafforzare il governo democratico e permettergli quella minima stabilità senza della quale non ci si può attendere né l’attuazione del programma presentato agli elettori né la possibilità di chiamarne in causa, successivamente, la responsabilità, sia, infine, per ridurre l’eccessiva frammentazione di partiti e gruppi parlamentari. Obiettivi collaterali erano l’elezione diretta dei vertici monocratici degli esecutivi a livello locale, l’abolizione del sistema delle preferenze e un più stretto nesso elettori-eletti, considerati strumenti utili non solo a garantire una migliore rappresentatività, ma anche una più limitata necessità di risorse per la politica e, così, a favorire una minor propensione alla corruzione politico-amministrativa (la cui estensione sarebbe emersa da una serie di clamorose indagini giudiziarie: mani pulite).

Per circostanze occasionali (le elezioni regionali c’erano appena state, nel 1990) e per ragioni tecnico giuridiche (difficoltà di costruire un adeguato quesito referendario), i riformatori attaccarono con successo prima la legge elettorale comunale e provinciale, poi le due leggi elettorali per la Camera e per il Senato: le tappe principali del processo di innovazione furono così: (i) la legge 26 agosto 1992, n. 7 Regione Sicilia, che introdusse per la prima volta l’elezione diretta del sindaco; (ii) la legge 25 marzo 1993, n. 81 che introdusse l’elezione diretta di sindaci e presidenti di province nelle Regioni ordinarie e in quelle speciali che non avevano competenza in materia elettorale locale; (iii) le due leggi 4 agosto 1993, n. 276 e 277 che modificarono le leggi elettorali di Senato e Camera.

Quanto alla forma di governo e alla legge elettorale delle Regioni, avrebbe dovuto provvedere la XII legislatura (1994-1996). Il I° governo Berlusconi presentò in effetti nel luglio 1994 un progetto firmato anche dai ministri Speroni ed Urbani per la riforma dell’art. 122 Cost., che prevedeva l’elezione a suffragio universale diretto del presidente della Regione, rimettendo ai consigli la potestà di disciplinare le modalità di tale elezione, le modalità di formazione della giunta, le modalità di elezione e il numero dei consiglieri regionali. Ma questo progetto, il cui esame parlamentare fece alcuni passi, finì travolto dalla crisi del governo che l’aveva proposto. Col successivo governo Dini, lo stato di necessità (elezioni regionali incombenti) e il clima armistiziale fra le forze politiche condussero all’approvazione, dopo soli 17 giorni di iter parlamentare, di una singolare revisione della legge elettorale regionale del 1968, relatore il deputato barese, capogruppo di Alleanza Nazionale, Giuseppe Tatarella. Essa mirava a introdurre modifiche alla forma di governo per il tramite di modifiche alla formula elettorale: ciò grazie al vincolo di dover essere varata a costituzione vigente. La soluzione consistette nel prevedere che fino a 1/5 dei seggi di ciascun consiglio fossero sottratti alla ordinaria ripartizione proporzionale (che restò per il resto intatta, salva la riduzione ad una delle preferenze) e destinati ad essere attribuiti sulla base di una competizione fra liste regionali composte da un numero di candidati pari al restante quinto dei consiglieri, capeggiate da colui o colei che veniva considerato il o la candidata ad essere eletto o eletta (necessariamente dal consiglio) presidente della Giunta in caso di vittoria elettorale. Infatti alla lista vincitrice ed a quelle provinciali ad essa necessariamente collegate sarebbero stati attribuiti tanti seggi (tratti dalla lista regionale unica) da garantire dal 55% al 60% dei consiglieri, e dunque una maggioranza teoricamente solida. L’indicazione del candidato presidente conservava valenza solo politica (nel formale rispetto dell’art. 122 Cost. di allora), ma tutti i capilista delle liste vincitrici furono regolarmente eletti.

In più, poiché era proprio la legge 108/68 a fissare la durata della legislatura regionale, si stabilì che nel caso in cui, per qualsiasi ragione la giunta eletta all’inizio della legislatura fosse entrata in crisi nei primi due anni di mandato, ne sarebbe risultata ridotta la durata della legislatura de jure da cinque a due anni, con conseguente scioglimento del consiglio. Si trattava, con tutta evidenza, di una sorta di scioglimento-sanzione mascherato, volto a stabilizzare l’esecutivo regionale. Si trattava di una forzatura di dubbia legittimità (che nessuno ebbe però modo di impugnare); ma la formula elettorale, ancorché criticata dai fautori di formule maggioritarie per c.d. tradizionali, aveva del buono: conciliava infatti sostanziale rispetto se non della proporzionalità, certo della possibilità concreta di accesso delle forze politiche anche più piccole, alla sola condizione che si coalizzassero, incentivava il bipolarismo di coalizione, nonché la logica maggioritaria della competizione in ordine alla formazione dell’esecutivo regionale e assicurava la decisività del voto popolare. Non era tutto quello che i riformatori avevano voluto, ma era molto.

Alla fine del biennio protetto, però, l’instabilità riemerse dove c’era più predisposizione ad essa: in coincidenza con l’affermarsi al centro (nel 1996) di una coalizione di centro-sinistra, si ripetettero ben noti fenomeni di trasformismo; alcune giunte furono rovesciate e sostituite non tanto con giunte diverse, ma con giunte di orientamento alternativo grazie allo spostamento di pochi consiglieri, in beffa delpremio conseguito al momento del voto; un fenomeno di grave malcostume che scatenò la polemica sui c.d. ribaltoni anche se ha poi trovato insospettabili difensori [v. Olivetti 2002]. Ciò ripropose l’esigenza di modificare le previsioni costituzionali sulla forma di governo regionale, andando al di là dei limiti che una legge ordinaria avrebbe necessariamente incontrato. Per di più energiche sollecitazioni vennero dalle classi dirigenti regionali di ogni colore politico: in un contesto di forte competizione fra i diversi livelli istituzionali, la forza politica acquisita grazie alla legittimazione popolare diretta dai sindaci appariva causa di squilibrio non tanto e non solo nei rapporti col presidente della Regione indirettamente espresso e dal mandato di durata incerta, quanto primariamente proprio per gli interessi sovra-comunali e sovra-provinciali che l’ente Regione avrebbe dovuto tutelare; per di più era il periodo in cui si procedeva a una forte re-distribuzione di potere politico dal centro verso a periferia (prima per via legislativa ordinaria: leggi 59 e 127/1997, c.d. Bassanini; poi per la strada maestra della revisione costituzionale: futura l. cost. 3/2001), per cui non si poteva pensare di lasciare le classi dirigenti politiche regionali in condizione di minorità politica.

  

4.      La forma di governo regionale voluta dalla Costituzione e applicata in via transitoria

 

Di qui la riforma costituzionale del 1999. Grazie ad essa la Costituzione, in materia di forma di governo regionale, prevede oggi che il presidente della giunta sia eletto dal corpo elettorale direttamente; che  possa nominare e revocare i componenti della giunta; che possa essere sfiduciato dal consiglio con maggioranza qualificata (sia pur la più piccola, quella assoluta); ma anche che, per qualsiasi causa  il presidente venga a cessare dall’incarico (non solo sfiducia consiliare, ma dimissioni, impedimento permanente, rimozione o morte), si proceda allo scioglimento del consiglio e a nuove elezioni contestuali del presidente e dell’assemblea rappresentativa: il famoso simul stabunt simul cadent[6]. Lo scioglimento del consiglio non è solo (anzi: non è tanto) una sorta di sanzione contro l’assemblea che ha “osato” sfiduciare il presidente eletto dal popolo, ma la logica conseguenza dell’elezione popolare diretta simultanea e collegata del vertice dell’esecutivo e dell’assemblea. Il legislatore costituzionale non ha voluto che sul punto fosse possibile alcuna delle mille scappatoie che la fantasia può inventare: il presidente è eletto dal popolo, il consiglio è parimenti eletto dal popolo, l’uno deve governare, l’altro fare leggi e controllarlo, nascono insieme e muoiono insieme, l’uno non può sopravvivere all’altro, in un contesto in cui la formazione del consiglio è strutturalmente collegata all’investitura del presidente.

La Costituzione, però, ed è stata criticata per questo [per primo da Barbera 1999], permette allo Statuto di ciascuna Regione di derogare all’elezione diretta del Presidente, prevedendo altre forme di preposizione di esso al suo ufficio: tuttavia, le Regioni non sono lasciate libere di spaziare in qualsiasi direzione. Al riguardo, anzi esse devono sottostare a vincoli precisi, il principale dei quali è contenuto nell’art. 126.2 Cost. il quale riconosce sempre e comunque al consiglio la potestà di approvare una mozione di sfiducia contro il presidente della Giunta, il che vale ad escludere sia forme di governo presidenziali sia forme di governo direttoriali, entrambe caratterizzate per il fatto che realizzano in diversa forma una separazione relativamente rigida del potere esecutivo e del potere legislativo, sicché l’uno non può far cessare l’altro (anche se nel caso del governo direttoriale il legislativo elegge l’esecutivo: ma non può poi liberarsene, ne esserne sciolto, mentre nel caso del governo presidenziale è il corpo elettorale, direttamente o tramite grandi elettori, ad eleggerlo). Volendo perciò abbandonare l’elezione diretta, si tratta, più o meno come prima della riforma (ma a presidente comunque in parte rafforzato dal nuovo art. 122 Cost.), di muoversi fra le diverse varianti tradizionali del governo parlamentare.

Tutto ciò vale a regime. Ma il legislatore del 1999, dato che le elezioni regionali erano ormai alle porte, ritenne di dettare disposizioni di immediata applicazione, destinate ad essere applicate, in ciascuna Regione, fintanto che questa non si fosse data il nuovo Statuto (a mente e con le procedure dell’art. 123 Cost.). Questa disciplina transitoria contiene tutti gli elementi essenziali di una vera e propria forma di governo. Essa consta di due parti: la prima va a incidere, sostanzialmente costituzionalizzandola pro tempore, sulla formula elettorale della legge 108/1968 come modificata dalla legge 43/1995. In pratica quella che era una mera indicazione politica di un candidato alla presidenza diventa jure constitutionis la candidatura all’elezione immediata di colui che capeggia la lista vincitrice nella competizione fra liste regionali; per necessità le due elezioni (consiliare e presidenziale) sono contestuali, anzi sono elementi d’un unico procedimento; è comunque prevista la facoltà, per l’elettore, di voto disgiunto per cui può votare solo candidato presidente e lista regionale oppure insieme con una lista provinciale ad essi non collegata, oppure, ovviamente, insieme con una lista provinciale collegata; è prevista la automatica elezione (anche in sovrannumero) del candidato presidente rivale dell’eletto (cioè quello arrivato secondo) per rafforzare il bipolarismo alternante verso il quale si vuole orientare il sistema politico-istituzionale. La seconda parte della disciplina transitoria detta disposizioni in tutto analoghe a quelle previste dagli articoli 122 e 126 Cost. con riferimento, ovviamente, al presidente eletto direttamente dai cittadini: questa analogia (non si può parlare di identità per alcuni dettagli) è stata affermata anche dalla Corte costituzionale nella sent. 304/2002.

La forma di governo transitoria è l’unica in concreto sperimentata ad oggi, per l’ovvia ragione che solo uno Statuto regionale sembra in via di approvazione; esistono poi alcuni testi licenziati da commissioni preparatorie[7]. Essa può essere accomunata a quella in vigore da un decennio negli enti locali: insieme configurano le c.d. forme di governo della transizione italiana, che sono tutte dotate delle seguenti caratteristiche comuni: (i) il vertice dell’esecutivo è eletto direttamente; (ii) questo vertice dell’esecutivo elettivo ha potere di nomina e revoca dei componenti dell’organo collegiale di governo; questo, dunque, sopravvive, ma nettamente gerarchizzato; (iii) l’assemblea rappresentativa può sempre sfiduciare il vertice dell’esecutivo, e con esso, la giunta; (iv) alle liste collegate al vertice eletto è attribuita una certa maggioranza nell’assemblea, la cui formazione, sotto questo aspetto, è conseguenziale all’elezione di un candidato piuttosto che di un altro (è l’elezione della carica monocratica che determina il successo delle forze coalizzate a suo sostegno, quali che siano i voti da esse ottenuti, facendone per legge la maggioranza); (v) ciò comporta necessaiamente rigida contestualità elettiva fra vertice dell’esecutivo ed assemblea rappresentativa; (vi) natura doppiamente mista del sistema, nel senso che in entrambi i casi è costruito in modo da combinare criterio proporzionale e criterio maggioritario, formula elettorale e forma di governo; (vii) capacità di produrre sempre vincitori certi coi connotati, dunque, della democrazia immediata.

Il fatto è che le forme di governo della transizione italiana sono il frutto pragmatico del compromesso fra concezioni diverse, interessi conflittuali, ma anche obiettivi comuni, in nome di una strategia di modernizzazione istituzionale volta  a perseguire livelli minimi di efficienza e omogeneità nell’azione di governo, attraverso lo spostamento del potere di indirizzo politico dopo il voto dai partiti (cioè dalle assemblee) agli esecutivi (la cui rappresentatività autonoma è stata del resto tanto rafforzata), e, prima del voto, dai partiti al corpo elettorale, salvaguardando però il più ampio pluralismo rappresentativo. Rispetto alle altre forme di governo note, quelle della transizione italiana vedono la loro specificità proprio nel far derivare dall’elezione diretta del vertice dell’esecutivo, l’automatica e contestuale conformazione maggioritaria dell’assemblea rappresentativa, divisa dalla sua nascita per legge in maggioranza a sostegno del vertice eletto e opposizione a quel vertice. Certo, nessun altra carica analoga gode di una tale base istituzionale di forza politica (non il presidente semi-presidenziale, non quello presidenziale, non il primo ministro israeliano per il breve periodo in cui fu elettivo): ne gode solo il primo ministro inglese, sia pure di fatto e non di diritto.  Nè è un caso che non esistano i margini costituzionali per una forma di governo di tipo presidenziale che, e non è un paradosso, proprio coloro che paventano il rafforzamento eccessivo dei presidenti delle regioni, oggi sembrano preferire. Essa comporterebbe l’eliminazione a un tempo del potere dell’assemblea di sfiduciare l’esecutivo e del potere dell’esecutivo monocratico di determinare lo scioglimento dell’assemblea (con le proprie dimissioni): il presupposto sarebbe però rivedere radicalmente la legislazione elettorale, rompendo non solo la contestualità  temporale ma la contestualità procedimentale delle due elezioni. Essa porterebbe al governo diviso: con le conseguenze in termini di governabilità e di non responsabilità davanti al corpo elettorale che è agevole immaginare. Ciò è esattamente quanto il legislatore costituzionale ha voluto evitare e anche il legislatore ordinario sembra andare nella stessa direzione[8].

  

5.      Alcune possibili varianti interne ed esterne al modello

 

Se si resta fedeli al modello costituzionale (elezione diretta del presidente della giunta regionale), non c’è da credere che non restino spazi di autonomia perché ciascuna Regione adatti alle proprie esigenze (rectius, a quelle della propria classe dirigente politica) l’assetto della forma di governo. Mi limito qui a un rapido elenco di opzioni sulle quali ci si dovrà o potrà pronunciare, volendo restareall’interno di quel modello: opportunità che il presidente eletto faccia parte del consiglio; incompatibilità fra appartenenza alla giunta e appartenenza al consiglio ed altri limiti alla composizione della giunta (per esempio è purtroppo di moda prevedere che il presidente possa scegliere fuori dal consiglio solo un numero limitato di componenti); eventuale indicazione del numero di componenti della giunta; eventuale posizione di un limite al numero dei mandati del presidente eletto (secondo il modello in vigore a livello comunale e provinciale); eventuali norma a garanzia della posizione del governo regionale in consiglio e delle prerogative dell’opposizione ed eventualmente del suo capo più in generale; eventuale disciplina delle attribuzioni del presidente e della giunta dimissionari; eventuale riconoscimento al presidente di attribuzioni ulteriori rispetto quelle già previste in Costituzione; eventuali norme quadro relative alla disciplina dei rapporti all’interno della giunta; eventuali norme relative alla disciplina del funzionamento e dell’organizzazione del consiglio; eventuali norme volte a rafforzare la posizione del consiglio rispetto al presidente (in relazione alla presentazione del programma del presidente e dei suoi periodici aggiornamenti; in relazione a forme di esame, anche attraverso audizioni, delle nomine presidenziali; e così via).

      Volendo, invece, porsi al di fuori del modello costituzionalmente previsto, come la stessa Costituzione peraltro permette (art. 122.5), è chiaro che i margini di manovra si ampliano, pur nel rispetto di quel quadro di fondo del quale si diceva prima. Anche qui a mero titolo esemplificativo, posso indicare: disciplina delle modalità di investitura del presidente della giunta (elezione consiliare e relative modalità, con o senza riproposizione del modello provvisorio del 1995 con forme di indicazione del presidente, più o meno legate a un premio di maggioranza; oppure ancora rinvio dell’elezione ad un collegio di grandi elettori costituito ad hoc sul modello Usa); disciplina delle modalità di nomina dei componenti della giunta (affidamento al presidente eletto in consiglio senza votazione consiliare, elezione contestuale a quella del presidente, attribuzione al presidente o meno del potere di revoca, maggiori o minori requisiti che i nominadi devono avere); ancora la materia dell’incompatibilità consiglio-giunta; rapporti fra consiglio, presidente e giunta (eventuale sfiducia a singoli componenti della giunta, eventuale potere riconosciuto al presidente di porre la questione di fiducia in consiglio); prerogative del presidente e della sua giunta in consiglio; disciplina del potere di scioglimento del consiglio medesimo ed eventuale previsione della c.d. sfiducia costruttiva (sulla legittimità della quale taluno ha peraltro sollevato dubbi a mente dell’art. 126. 2 Cost.), eventuali fattispecie di scioglimento automatico.

      In ogni caso  quale che sia la scelta (conferma dell’elezione diretta, abbandono dell’elezione diretta) questa andrà coordinata con le scelte in materia elettorale: avendo la vicenda italiana dimostrato fino a qual punto la legislazione elettorale è in grado di influire indirettamente (e anche direttamente) sulla forma di governo, quanto meno sotto il profilo dinamico e funzionale. In particolare è bene chiarire che, anche se si mantiene la elezione diretta del presidente e si mantiene ferma la contestualità elettiva, implicita nel modello, resta impregiudicato, salvo che la legge di principi non indichi qualcosa al riguardo, se il procedimento debba essere unico e collegato com’è attualmente nella forma transitoria o oppure no. La scelta non è di poco momento: rompere il collegamento univoco che attualmente è previsto potrebbe portare a una scissione fra esecutivo ed assemblea con conseguenze difficili a prevedersi (simili a quella d’un’ipotetica soluzione presidenziale).

  

6.      Pregi e difetti della forma di governo regionale

 

Rispetto a quanto abbiamo premesso nel paragrafo introduttivo, quale valutazione è possibile dare in relazione alla prova che la forma di governo regionale vigente ha dato nei suoi primi anni di applicazione?

Rinviando alla rilevazione e allo studio futuro dell’evidenza empirica, pare possibile avanzare queste considerazioni sui pregi e difetti di questa riforma, considerazioni che in alcuni casi si legano agli elementi specifici della forma di governo regionale transitoria e costituzionale e in molti altri si legano agli elementi comuni alle forme di governo della transizione italiana.

Quanto ai primi, riandando agli obiettivi individuati nel paragrafo iniziale: a) il prestigio e la personificazione del vertice del governo regionale può certamente considerarsi un risultato acquisito; i presidenti delle Regioni più grandi, che un tempo nessuno, tranne gli uomini di partito, conosceva, sono oggi personalità note a livello nazionale; sul piano regionale interno, poi, per quanto difficile sia misurare ciò, l’impressione è che li circondi un’aura, addirittura, di onnipotenza, certamente esagerata e figlia di una sorta di contrappasso rispetto al passato; b) la stabilità dei governi regionali, già migliorata nella legislatura 1995-2000, e la continuità dell’azione di governo quale presupposto di una maggiore governabilità sono da considerarsi un risultato acquisito, anche, ed è ciò che più conta, nelle Regioni in cui una tradizione in tal senso mancava (come le ricerche di Vassallo e Baldini fino al 2000 avevano dimostrato, aree di stabilità sono sempre esistite: la questione da valutare è se i nuovi meccanismi istituzionali hanno favorito ed accresciuto la stabilità nelle aree dell’instabilità, ed è ciò che appunto sembra di rilevare); va anche aggiunto che in alcune realtà regionali (Calabria, per esempio) sembra di registrare una certa stabilità parziale o, relativa instabilità (attraverso frequenti cambiamenti nella composizione della giunta: ma il presidente sembra comunque garantire una certa continuità di guida e di indirizzo: sono aspetti da studiare empiricamente con analisi mirate che andranno fatte a suo tempo); c) non sembra di riscontrare traccia dei vecchi ribaltoni; ciò, peraltro, non comporta la cessazione delle pratiche trasformistiche in alcune Regioni dove si registra la trasmigrazione verso la coalizione di sostegno del governo eletto di consiglieri eletti con le minoranze fino alla modificazione di alcune giunte per dare spazio a forze inizialmente non coalizzate col presidente eletto; da ciò una delle critiche che vengono avanzate contro il sistema vigente il quale impedirebbe i ribaltoni ma non i cambiamenti coalizionali promossi dal presidente eletto;  d) il corpo elettorale ha indiscutibilmente acquisito il potere di determinare col suo voto esiti certi e ha dato luogo così ad alcuni ricambi di classe politica dirigente, rispetto al passato; naturalmente un giudizio su questo aspetto specifico deve fondarsi su un lasso di tempo che copra almeno quattro o cinque legislature; e) infine, sarei portato a dire che sembra di cogliere i segnali del formarsi di autonomi sistemi politici regionali: nel contempo questo a me pare senz’altro un altro di quegli esiti ch dovranno essere valutati a più lungo termine, anche se in quella direzione concorre, mi pare, l’accresciuta stabilità a livello nazionale perché è chiaro che se le elezioni per la Camera e il Senato si rarefanno fino a tornare a una frequenza di almeno 4 anni la tentazione di passaggi accelerati da un livello all’altro trova ben minore incentivo (e lo stesso deve dirsi con riferimento alla stabilità dell’esecutivo nazionale)[9]. Sul punto, peraltro, segnalo le considerazioni scettiche di un intellettuale pugliese (Paolo Macry) che sul “Corriere del Mezzogiorno” (20 aprile 2003) giudica i presidenti delle Regioni del 2000 frutto di «un meccanismo di pura e semplice gemmazione del ceto politico nazionale» e segnala anticipatamente, anche con riferimento alle città maggiori, il problema del ricambio: chi e secondo quali procedure verrà candidato al governo di metropoli e regioni nei prossimi anni?

Qui si apre il tema degli aspetti non soddisfacenti dell’attuale forma di governo regionale. Uno è quello appena segnalato citando Macry. Il processo di selezione dei candidati alle principali cariche elettive resta a tutti i livelli, dunque anche a livello regionale, assolutamente poco trasparente e poco partecipato. Il voluto (e conseguito) rafforzamento dei vertici monocratici elettivi rende questo aspetto più delicato che non in passato e porta con sé altri effetti controproducenti: per esempio, si presta ad essere utilizzato per giustificare, a livello di liste, il mantenimento del sistema delle preferenze; questo, a sua volta, rende più difficile di quanto non sarebbe in ogni caso il recupero di un qualche ruolo per i partiti politici; questi, in effetti, vivono una condizione di drammatica difficoltà alla ricerca (ben più delle assemblee rappresentative!) appunto di una ridefinizione di ciò che devono essere e devono fare.

Un secondo aspetto non soddisfacente dell’attuale assetto è nella perdurante esasperante frammentazione dei diversi sistemi partitici ad ogni livello. Ciò non sorprende perché, come fu rilevato sin dall’inizio, leforme di governo della transizione, tutte, sono state concepite a partire dal vincolo della tutela del multipartitismo spinto (ovvero della frammentazione: ne vi sono alle viste inversioni di impostazione). Lo scambio è stato: elezione diretta del vertice monocratico e stabilità vs. garanzia per ogni élites minimamente organizzata in partito di poter avere una propria autonoma rappresentanza. Ciò ha riflessi notevoli sulla condizione (a) dei partiti e (b) delle assemblee rappresentative, la cui debolezza, a mio avviso reale, dipende essenzialmente da questo fattore. Non averlo capito è precisamente una delle grandi miopie, figlie della nostra antica tradizione frazionistica e individualistica. Gli effetti sono seri: assemblee frammentate continuano ad essere inadeguate rispetto all’esigenza di sostenere con efficacia l’azione di governo, ma al tempo stesso rendono assai più ardua la riconversione verso funzioni di relativamente autonomo esercizio della funzione legislativa e, soprattutto, verso quella funzione di controllo sull’azione dell’esecutivo che, quanto meno nella parte formata dall’opposizione, cui dovrebbero e potrebbero primariamente dedicarsi. Come ci si può attendere da assemblee nelle quali l’opposizione è giuridicamente confinata a una condizione di minorità numerica e per di più divisa fra gruppi ciascuno a caccia della propria visibilità competitiva, che eserciti una funzione di grintoso controllo sull’esecutivo? Se a tutto ciò aggiungiamo le conseguenze di lungo periodo del mito della centralità delle assemblee elettive cui si è già fatto cenno, si capisce quanto difficile sia, e di lunga lena, il rilancio dei consigli regionali.

E’ difficile sottovalutare le negative conseguenze della divisione in una pluralità troppo grande di élites in concorrenza fra loro sull’autorevolezza e la capacità di incidenza di partiti e istituzioni rappresentative: si pensi alla vicenda emblematica dei nuovi statuti regionali. Essa, si badi bene, è per lo più integralmente affidata ai consigli, con le giunte autorelegatesi in un saggio self restraint. Ebbene, le risultanze sono ad oggi sconfortanti, nonostante che, si badi bene, sul piano tecnico e scientifico non siano mancati contributi di un certo valore. Continua infatti a mancare qualsiasi capacità di guida intorno a progetti istituzionali forti, in grado, naturalmente col contributo di tutti, di affermarsi con i caratteri dell’omogeneità di impianto e di minima adeguatezza tecnica. Con i risultati che si possono ben vedere.

  

7.      Cosa fare: perfezionare la riforma o stravolgerla?E quando?

 

Poche parole per concludere, partendo dal punto di vista secondo il quale sarebbe a questo punto dissennato tornare indietro verso forme di investitura consiliare dell’esecutivo regionale. La condizione dei partiti e la frammentazione (garantita e al momento inevitabile) delle assemblee rappresentative non lo consente, puramente e semplicemente, senza costi intollerabili per l’efficienza minima dell’azione di governo. Come è implicito in ciò che si diceva nel paragrafo precedente, non è stata l’elezione diretta dei vertici monocratici dell’esecutivo a indebolire assemblee rappresentative e partiti, masono stati la trasformazione e l’indebolimento dei partiti e delle assemblee (ovvero delle élites dirigenti politiche), insieme beninteso ad altre esigenze sistemiche, a suggerire la via dell’elezione diretta dei vertici monocratici, quale strumento per permettere, nelle condizioni date, il funzionamento del sistema politico-istituzionale in linea di relativa continuità con le tradizioni costituzionali italiane. Chi pensa, abolendo l’elezione diretta del presidente o inventando obliqui meccanismi alternativi per ridimensionarne il ruolo, di rilanciare così partiti e assemblee sbaglia due volte: perché quella forma di governo non funzionava affatto meglio dell’attuale, ma soprattutto perché essa non è comunque più riproducibile nel contesto attuale per il semplice motivo che quei partiti non esistono più e mai rinasceranno[10].

Si tratta, allora di lavorare, irrobustendo per quanto possibile il quadro attuale: senza cadere nel solito vizio di dimenticare perché si è inteso cambiare, il minuto dopo averlo fatto. Non credo che le priorità siano improvvisamente mutate o quelle di tre anni fa (tre anni fa!) siano ormai superate. Ed allora: si può pensare a introdurre il limite dei mandati anche per i presidenti delle Regioni, a disciplinare le prerogative dell’opposizione e del suo capo (anche per vedere se a lunga scadenza si crea un’opposizione che si muova con la compatezza necessaria a proporsi come seria alternativa), a disciplinare elezioni primarie almeno per i vertici monocratici (sindaci e presidenti di Regione), a garantire un’adeguata presenza delle donne in tutte le assemblee rappresentative, a disciplinare meglio tutta la legislazione elettorale di contorno, ad abolire le preferenze (che continuano a minacciare ogni vaga possibilità di ridare ai partiti un ruolo incisivo).

Quando il sistema si sarà stabilizzato virtuosamente (quando, cioè, si sarà raggiunta una sufficiente omogeneità maggioritaria e oppositiva) si potrà anche tornare a ragionare sull’opportunità di attenuare le rigidità che il sistema indiscutibilmente prevede (clausola simul simul senza deroghe + maggioranza garantita ope legis alla coalizione del presidente): mai scordando, però, che quelle rigidità non sono figlie di una volontà perversa, ma sono state volute tenendo conto dello specifico contesto e dell’esperienza italiana[11]. Sicché solo quando l’uno e l’altra si saranno trasformati (anche, ed anzi soprattutto, grazie a quelle rigidità), solo allora, non prima, sarà saggio cambiare. A vedere ciò che accade di questi tempi in molti consigli regionali, c’è da pensare che occorrerà aspettare a lungo.

  

Riferimenti bibliografici

 

Barbera, A. (1999), La «elezione diretta» dei Presidenti delle Giunte regionali: meglio la soluzione transitoria?, in “Quaderni costituzionali”, XIX, n. 3, pp. 572-576

 

Bassanini, F. (2003), Nuovi statuti e forme di governo delle regioni, 25 marzo 2003, Roma, paper

 

Ceccanti, S. (2002), La forma di governo neoparlamentare di governo alla prova della dottrina e della prassi, in “Quaderni costituzionali”, XXII, n. 1, pp.107-126

 

Chiaramonte, A. e D’Alimonte, R. (a cura di) (2000), Il maggioritario regionale, Bologna, Il Mulino

 

Fusaro, C. (1997), La legge elettorale e la forma di governo regionale, in Saggi e materiali di diritto regionale, a cura di A. Barbera e L. Califano, Rimini, Maggioli, pp. 223-308

 

Fusaro, C. (2002a), Le forme di governo regionali, in Elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e autonomia statutaria delle Regioni, a cura di C. Fusaro e M. Carli, Bologna-Roma, Zanichelli-Il foro italiano, pp. 37-158

 

Fusaro, C. (2002b), Autonomia statutaria sì, ma senza violare la Costituzione né eluderla, in “Le Regioni”, XXX, n. 6, pp. 1462-1487

 

Fusaro, C. (2003), L’elezione diretta del capo dell’esecutivo e il ruolo delle assemblee rappresentative, in Democrazie e governo locale, a cura di A. Brasca e M. Morisi, Bologna, il Mulino, pp. 147-184

 

Macry, P. (2003), Sindaci e governatori, guida del ricambio, in “Corriere del Mezzogiorno”, 20 aprile

 

Olivetti, M. (2002), Nuovi statuti e forma di governo delle regioni, Bologna, il Mulino

 

Vassallo, S. (2002), Le giunte regionali in cerca di stabilità, in Il maggioritario regionale, a cura di A. Chiaramonte e R. D’Alimonte, Bologna, il Mulino, pp. 59-78

 

Vassallo, S. e Baldini, G. (2000), Sistemi di partito, forma di governo e politica di coalizione nelle Regioni italiane, in “Le istituzioni del federalismo”, XXI, n. 3-4, pp. 533-572

 



[1] Quando, nel corso della X legislatura, il piccolo PLI uscì dal governo e questo non si dimise, l’evento apparve un’assoluta novità.

[2] Chi nutrisse dubbi in proposito può consultare il sito dei Quaderni costituzionali [v. in particolare, http://www2.unife.it/forumcostituzionale/contributi/statuti1.htm], e gli atti delle commissioni speciali che dalle Alpi alla Calabria vanno faticosamente elaborando i nuovi statuti regionali [v. http://coordstatuti.regione.marche.it].

[3] L’organismo è il c.d. Parlamento delle regioni. La decisione di rivolgersi al Parlamento era la conseguenza della sent. 3 luglio 2002, n. 304 con la quale la Corte costituzionale aveva chiuso la porta a tutti i tentativi di aggirare la lettera della Costituzione in tema di forma di governo delle regioni: non restava e non resta, dunque, che assumersi la responsabilità di procedere a revisione costituzionale [Fusaro 2002].

[4] La successiva legge cost. 3/2001, invece, avrebbe ampliato un anno e mezzo dopo la competenza legislativa regionale ed esaltato, perciò, in prospettiva, il ruolo degli organi regionali cui la funzione legislativa è riservata, cioè i consigli. Ciò però non sembra assumere alcuna rilevanza agli occhi di coloro i quali fanno del potere di vita e di morte sui governi l’unica ragion d’essere delle assemblee e, comunque, l’unica base reale della influenza di esse anche in ordine all’esercizio di funzioni diverse (legislativa, appunto, e di controllo).

[5] Nei comuni oltre i 5.000 abitanti.

[6] A proposito del quale rinvio ai saggi di Ceccanti e Clementi in questo libro.

[7] Al 5 giugno 2003, il Consiglio regionale della Calabria era il solo ad aver approvato il nuovo Statuto; testi approvati in commissione si registravano nelle Regioni Marche e Puglia.

[8] Si veda la legge di principi statale in materia elettorale adesso all’esame conclusivo del Parlamento, AS 1094-B. La riprova della legittimità di questa preoccupazione nelle vicende della citata legge siciliana.

[9] Riprove si dovrebbero avere, mi pare, grazie alla doppia tornata elettorale regionale-nazionale del 2005-2006.

[10] Per molti aspetti è un vero peccato: chi ne ha fatto parte per 25 anni ne ricorda accanto ai gravi difetti, anche gli indiscutibili pregi, primo fra tutti un ruolo di educazione alla politica e, soprattutto, allo sforzo non meramente individuale ma collettivo di cui in questo paese c’era e c’è tuttora particolare necessità (ma ciò si badi bene, valeva in misura alquanto limitata nei partiti dove su tutto dominava la guerra delle preferenze e ci si divideva in correnti che diventavano i veri partiti).

[11] Che molti politici dimentichino ciò è un peccato, ma si può capire (in ultimo vedi l’intervento del senatore Franco Bassanini alla presentazione del libro di Marco Olivetti [Olivetti 2002], v. Bassanini 2003). Che lo dimentichino, anzi che non l’abbiano mai capito autorevoli studiosi è una circostanza della quale non mi riesce ancor oggi di capacitarmi (mi permetto di citarne diversi, in Fusaro 2002b, nota 2: tutti responsabili, a mio avviso, di un vero e proprio deficit di contestualizzazione, lo stesso che porta, per esempio, a pensare che la sfiducia costruttiva sia una terapia utile ai guai della forma di governo italiana). Ma forse mi fa velo l’essere stato sin dalla prim’ora fra i fautori del cambiamento della vecchia forma di governo (pseudo)parlamentare, cosa di cui è forse doveroso avverta il lettore.