Carlo Fusaro

carlo.fusaro@unifi.it

Io la penso così

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA

Nona Commissione – Tirocinio e Formazione Professionale

 

 

Il sistema di autogoverno della magistratura

Il modello italiano nella prospettiva comparatistica  (traccia)

 

 

1.                            Introduzione.  Qualche nota sul titolo di questa “breve introduzione”. L’uso improprio di un’espressione: perché non si dovrebbe continuare a parlare di «autogoverno».

Si tratta di un’espressione impropria, che in Costituzione non si ritrova. E non si ritrova perché la caratteristica del nostro CSM è proprio che esso nella sua composizione non prevede solo membri espressi dall’ordine giudiziario. Ciò non solo perché – come si è sempre detto – il costituente non voleva dar vita ad un corpo separato rispetto al resto dell’ordinamento (anche per ché ciò sarebbe stato in contraddizione con gli artt. 1 e 101 Cost.), ma soprattutto perché le specifiche e determinate funzioni che l’art. 105 Cost. attribuisce al CSM sono a tutela di interessi che appartengono all’intero ordinamento e in particolare allo Stato. Non si pensava che il CSM dovesse avere la cura di interessi separati e distinti dei soli appartenenti all’ordine giudiziario [Bartole], né si intendeva attribuire al CSM una funzione generale di rappresentanza dei magistrati [diversamente da quanto sostenuto in alcune anche autorevoli ricostruzioni dottrinali – penso per esempio alla tesi dell’organo di democrazia partecipativa sostenuta anni fa da Alessandro Pizzorusso]. Così – si badi bene - ha detto la stessa Corte (sent. 142/1973): non “può affermarsi… che il Csm rappresenti, in senso tecnico, l’ordine giudiziario, di guisa che, attraverso di esso, se ne realizzi immediatamente il c.d. autogoverno[espressione, anche questa, da accogliersi piuttosto in senso figurato che in una rigorosa accezione giuridica]…”

 

Ciò chiarito, ecco l’oggetto e il contenuto della mia introduzione: (a) dire alcune cose sull’origine degli organi in qualche modo assimilabili al CSM (almeno perfunzioni); (b) dire qualcosa sull’affermazione del modello dei consigli superiori nel Secondo Dopoguerra; (c) dire qualcosa sul successo di questo modello di garanzia dell’indipendenza della magistratura nelle costituzioni più recenti; (d) cercare di vedere se emergono dei tratti comuni prevalenti. Devo altresì segnalare i limiti della ricerca: costituzione, leggi di attuazione, prassi. L’importanza di studiare come in concreto esercitano le loro funzioni (quali regole e quali prassi presiede ai concorsi, come si valutano gli avanzamenti in carriera, come si attribuiscono gli incarichi direttivi, come viene esercitata la funzione disciplinare – sulla base di quali fattispecie, qual è il sistema elettorale dei componenti elettivi e cosa produce, esistono o no correnti organizzate e quali ne sono le caratteristiche, secondo quali prassi e in base a quale procedimento di selezione vengono scelti i componenti non elettivi, se ce ne sono: etcetera). Ora devo dire subito che ciò non è stato possibile fare: sicché questo rapporto si mantiene a un livello di relativa superficialità. Le sue fonti sono alcune opere dottrinali che hanno ricostruito questo o quel consiglio superiore e soprattutto la lettura dei testi costituzionali (oltre ad alcune limitate norme di attuazione: come nel caso di Belgio, Francia, Spagna e… anche Argentina).

 

2.                            Quali i parametri per un’analisi dei diversi Csm. [A] Quale composizione dell’organo con particolare riferimento a: rapporto fra componente togata e componente non togata; rapporto fra componenti di estrazione elettiva corporativa, componenti di estrazione elettiva politica e componenti di diritto[1]; [B] l’estensione della copertura del CSM anche ai magistrati del PM: CSM che si occupano senz’altro anche dei PM; CSM che se ne occupano, ma in composizione differenziata; istituzione di CSM separati; soggezione del PM all’esecutivo o comunque a vertici di nomina politica; (C) Attribuzioni al CSM: nomine, destituzioni, resto della carriera, trasferimenti, responsabilità disciplinare, responsabilità organizzative, responsabilità regolamentari, responsabilità di vigilanza e controllo; (D) Poteri riconosciuti al CSM in termini di vera e propria potestà deliberativa ovvero potere di proposta ovvero parere vincolante o comunque rafforzato; (E) sindacato a fronte di eventuali deliberazioni (per es., in Francia, Italia, Spagna il giudice amministrativo; in qualche caso la Corte).

 

3.                            Cenni di comparazione diacronica. La stentata affermazione dell’indipendenza della magistratura nell’Europa continentale e in Italia. I grandi temi ricorrenti (inamovibilità – questione dei c.d. tramutamenti, e disciplina). L’indipendenza esterna e l’indipendenza interna. La faticosa evoluzione a partire dalla seconda metà dell’Ottocento e i suoi strumenti. Il modello Francia (1883) e i suoi riflessi in Italia (l’imitazione dei modelli francese: una vera e propria tradizione costituzionale italiana)[2]. La nascita dei Consiglio superiori come organi consultivi e/o fortemente gerarchizzati (costituiti dagli alti gradi: principio gerarchico interno; continguità coi vertici politici nei rapporti esterni). La tradizionale esclusione dei magistrati del PM. [Marovelli 1967, Truche 2001]. La frase diOrlando (1907): «nessun funzionario dello Stato deve essere più indipendente del giudice e nessuno più disciplinato». Come in Spagna, Francia, Italia, anche Portogallo (1892-1901). Quindi quasi un progenitore latino dei CSM attuali…

 

4.                            L’indipendenza della magistratura, la sua affermazione nel Secondo dopoguerra e la costituzionalizzazione dei CSM.  Il Secondo dopoguerra segna un qualche distacco dal modello napoleonico del 1810 che dalla Francia aveva influenzato molti altri ordinamenti europei, sardo e italiano certamente inclusi. Quello era stato un modello fondato su una magistratura organizzata come settore della p.a., distinto per alcune garanzie di indipendenza, ma nel complesso soggetto non solo alla legge ma anche alla direzione politica dell’esecutivo in particolare per il tramite del controllo esercitato dal ministro della giustizia sul PM. Dalla fine Ottocento al Novecento c’era stata, come si è visto, una reazione in nome appunto di una più autentica terzietà e dunque di una più estesa e garantita indipendenza della funzione. Con gli anni Quaranta si hanno i primi esempi di costituzionalizzazione (Francia 1946 e Italia 1947-48). La costituzione italiana del ’48 e le sue scelte in materia di ordinamento giudiziario. Esse si trovano naturalmente nelle disposizioni del titolo IV – parte II della Costituzione i cui capisaldi sono: (a) la giustizia amministrata in nome del popolo; (b) la soggezione dei giudici soltanto alla legge; (c) la magistratura intesa come ordine autonomo costituito di magistrati nominati per concorso e inamovibili; (d) l’istituzoone a garanzia della loro indipendenza del CSM; (e) la previsione di garanzie specifiche per un PM sottratto al controllo dell’esecutivo; (f) una ridefinizione in diminuzione delle attribuzioni del ministro; (g) una serie di disposizioni sulla giurisdizione; (h) la previsione della riserva di legge per le norme sull’ordinamento giudiziario. Con riferimento specifico al CSM ciò che contava erano ovviamente: (i) funzioni e (ii) composizione. Meno interessante al questione della sua natura giuridica.

Qui emerge subito la specificatà del modello italiano (cenni sulle sue caratteristiche: prevalenza magistrati, inclusione PM, ampiezza funzioni, poteri decisionali autonomi – salvo ricorso giurisdizionale amministrativo), il quale si stacca subito da quello francese (ancor di più dopo il 1958) e diventa esso stesso un riferimento (per certi aspetti un polo di riferimento con caratteristiche particolarmente innovative – in coerenza con il complesso delle disposizioni costituzionali sulla magistratura di cui si diceva dianzi)[3]. La Francia dal ’46 al ’58. Il CSM francese come «istanza disciplinare dei magistrati di carriera»… Un organo che non appartiene al potere giudiziario; un organo volto a permettere la collaborazione fra i poteri. Successivamente, ecco le Costituzioni della rinascita democratica nel Mediterraneo (seconda metà anni Settanta): Grecia, Portogallo, Spagna.

 

5.                            Il modello Csm si diffonde (I): la rinascita liberaldemocratica nell’Europa Centro-orientale.  Illustrazione di alcuni esempi.

 

6.                            Il modello Csm si diffonde (II): alcuni casi specifici.  L’evoluzione del CSM in Francia (1993), il CSM in Argentina (1994-1998), il recentissimo CSM in Belgio (1998-2000: dove è un organo di collegamento fra società ed istituzioni ed ha compiti particolari che lo distinguono marcatamente dagli altri modelli)); le recenti propensioni in Svizzera dove ci sono CSM in due cantoni, Ginevra di lingua francese e Ticino di lingua italiana (e dove è in elaborazione un progetto per l’istituzione di una specie di CSM a livello federale).

 

7.                            Indicazioni provenienti dall’analisi comparata. (a) Esiste davvero una sorta di modello europeo che si fonda su «autorità amministrative indipendenti di rango costituzionale» a tutela dell’indipendenza della magistratura e che costituisce un elemento non trascurabile delle tradizioni costituzionali comuni europee (art. 6.2 TUE)(così anche Renoux 1999). (b) Tale modello certamente non è il modello francese (dove resta un organo ausiliare del capo dello Stato, «un organo che concorre al funzionamento del servziio della giustizia» secondo il Consiglio costituzionale) e neppure a rigore quello italiano (per via del PM), pur se si avvicina forse più al secondo che al primo. Esso si fonda su: (c) una composizione dell’organo fatta quasi sempre – sia pure in misura variabile –  di magistrati e di non magistrati, a loro volta (d) di componenti scelti in parte da magistrati e in parte da organi rappresentativi politici (anche se ci sono eccezioni importanti: come in Spagna oltre che Romania e Croazia); il Belgio poi presenta regole di composizione particolarmente specifiche (le tre parità); (e) praticamente in nessun caso si può parlare di «autogoverno»: sono da considerarsi pressoché tutti strumenti di collaborazione non di separazione dei poteri; (f) solo in pochi casi si occupa dei PM (Italia, Romania, Belgio) e in uno (Francia) dello stesso organo in composizione distinta – a conferma della oggettiva separatezza della disciplina della pubblica accusa quasi dappertutto [ciò resta quanto distingue più fortemente il modello italiano dalla gran parte degli altri][4]; in Portogallo vi è un CSM dei PM; in alcuni paesi, Italia e Portogallo stesso – per es. – vi sono organi analoghi per le altre magistrature (amministrativa e contabile); (g) le competenze includono in genere una forma di concorso più o meno stringente alle nomine dei magistrati, quasi sempre all’amministrazione delle carriere e all’attivazione della responsabilità disciplinare (sotto quest’ultimo aspetto fa eccezione il Consiglio superiore della giustizia del Belgio); a volte viene loro riconosciuto espressamente un potere regolamentare (Spagna, Argentina, di fatto in Italia; assolutamente no in Francia); (h) i poteri variano da meramente consultivi, a consultivi vincolanti, a direttamente deliberativi (per lo più prevale, tuttavia, la formula dei pareri con diverso livello di vincolatività); (i) il rischio principale: la insufficiente tutela dell’indipdendenza interna e il corporativismo; il nesso delicato indipendenza-responsabilità [Riferimenti: dati miei + Renoux, a cura di (1999)]

 

8.                            Conclusioni. L’esperienza europea mostra, come quasi sempre, una certa variabilità di scelte, nel quadro di un filone comune. Queste si spiegano per il diverso contesto in cui invariabilmente si collocano: contesto determinato da tradizioni affermatesi nel tempo, da ragioni storiche e da scelte di politica giudiziaria e costituzionale contingenti ad esse conseguenti. Non ci dovrebbe essere spazio per guerre di religione, perciò. Se c’è la buona volontà di non farle, naturalmente.


 

Tabella storica (fino al Secondo dopoguerra) (I)

 

 

 

 

Consiglio superiore della magistratura

Legge 14 luglio 1907, n. 511

Italia

Consiglio superiore della magistratura

Legge 30 agosto 1883[5]

Francia

Composizione

·          Primo presidente Cassaz. Roma

·          Proc. Gen. Cassaz. Roma

·          6  Cons. Cassaz. designati dalla cinque cassazioni del Regno

·          3 sostituti designati dalla cinque cassazioni del Regno

·          9 di nomina governativa fra giudici e pm di grado non inferiore al primo presidente corte appello

 

·          4 supplenti

E’ costituito dalla Corte di cassazione a sezioni unite.

 

 

Tuttavia dal 1918 alcune funzioni (trasferimenti, messa riposo) sono attribuite, invece, a una Commissione ad hoc(formata dal primo presidente e dal p.g. della Cassazione nonché da 6 consiglieri della Cassazione eletti dai colleghi).

In base al tipo di nomina.

2 di diritto

9 designati dalle Cassazioni

9 di nomina governativa

Tutti di diritto

Tutti di Cassazione

Durata in carica

Due anni, non rinnovabili immediatamente

La questione non si pone

Funzioni

Pareri: nomine ed esami di ammissione, promozioni, riammissione, trasferimenti di sede, trasferimenti di funzione, destinazioni temporanee, individuazione sedi disagiate, ogni affare che gli sottoponga il ministro.

 

Il Consiglio dei ministri poteva superare il parere del CSM in quasi tutti i casi.

 

Per la materia disciplinare: Suprema corte disciplinare fatta di 7 magistrati e 6 senatori, tutti di nomina governativa.

Sono esclusi i magistrati del c.d. parquet, cioè i magistrati del pubblico ministero integralmente sottoposti al controllo del governo.

 

Delibera in materia disciplinare, ma solo su iniziativa del Guardasigilli per il tramite del P.G. presso la Corte di cassazione. Delibera in materia di “sostituzioni” (remplacer:una specie di revoca con sostituzione).

 

Pareri vincolante su: trasferimenti e messa a riposo. Nonsulle nomine (che restano in capo al Governo), né sullepromozioni. 

 


 

Tabella Secondo dopoguerra (II)

Francia 1946 – Italia – Francia 1958 – Grecia – Portogallo – Spagna

 

Costituzione

Francia  (1946)

(artt. 83-84)

Costituzione Italia

(1948-1958)

(artt. 104-110)

Costituzione Francia (1958)

(artt. 64-66)

Costituzione Grecia

(1975)

(artt. 90-92)

Costituzione Portogallo(1976)

(artt. 218-222)

Costituzione Spagna (1978)

(artt. 122, 124)

Composizione

Il presidente della Repubblica; il mini-stro (è il vice); 6 eletti dall’AN (+ 6 supplenti); 4 magi-strati (+ 4 supplenti); 2 avvo-cati scelti dal PdR (+ 2 supplenti)

Il presidente della Repubblica; il primo presidente e il p.g. della Corte di cassazione.

2/3 magistrati eletti da tutti i magistrati (ora 16)

1/3 eletti dal Parlamento in seduta comune fra prof e avvocati (ora 8)

Il presidente della Repubblica; il ministro (vice di diritto); 9 componenti scelti dal PdR [6 magistrati ordinari di cui 3 di cassazione + un avvocato generale dello Stato; 1 consigliere di Stato; 2 esterni]

Organo a compo-sizione variabile a seconda dell’ oggetto: presidente (Cassaz., o consiglio di Stato o Corte conti), componenti estratti a sorte tra i componenti del rispettivo collegio con anzianità di almeno 2 anni. Per la magistratura ordinaria partecipa anche il P.G. presso la Cassazione.   

Presidente della Cassazione; 2 di nomina presi-denziale (senza controfirma); 7 eletti dal Parlamento; 7 eletti dai giudici con sistema proporzionale.

 

[Dopo una revisio-ne del 1982]

Presidente della Corte di cassazione (Tribunal Supremo); 6 magistrati e giudici + 4 avvocati e giuristi con oltre 15 anni di esperienza su elezione di ciascuna delle due camere (Congresso, Sena-to) a maggioranza dei 3/5.

Rapporto

1/3 magistrati

2/3 scelta politica

18/27 magistrati (16 elettivi)

9/27 scelta politica (includendo il PdR)

6/11 magistrati, scelta politica

5/11 non magistr.

[tranne quelli di diritto, però, tutti di nomina presidenz.]

100% magistrati (per sorteggio, corti superiori)

8/17 magistrati (7 elettivi, 1 diritto)

9/17 non magistra-ti, scelta politica

13/21 magistrati, scelta politica

8/21 non magistrati, scelta politica.

Durata

6 anni

4 anni, non rileggibilità

 

2 anni, non rieleggibilità imm.

3 anni i giudici, gli altri quanto il mandato di chi li ha scelti

5 anni, non rieleggibilità

Funzioni

Propone al PdR le nomine; delibera: disciplina; tutela dell’indipendenza; amministrazione organi giudiziari.

Delibera su: assunzioni, asse-gnazioni, trasferi-menti, promozioni, disciplina.

Assiste il PdR.Propone la nomina dei giudici di cassazione e dei presidenti di corte d’appello. Fornisceparere sulle proposte del ministro per le altre nomine, Dà parere sulle grazie. Delibera in materia di disciplina (presieduto dal primo presidente della Cassazione)

Parere vincolante e conforme su: promozioni, nomi-ne, trasferimenti d’ufficio e di funzione. Possibili ricorsi all’assemblea plenaria del tribunale superiore competente.

In materia discipli-nare, c’è il Consiglio superiore disciplinare per i più alti gradi (presidente Consiglio di Stato, 2 consiglieri di Stato, 2 di Cassazione, 2 consigliere Corte dei conti e 2 professori ordinari) e, per gli altri, una serie diConsigli formati da magistrati scelti persorteggio. Niente ricorso.

Nomina, assegna-zione, trasferimen-to, promozione, azione discipliare.

 

 

E’ definito organo di governo del potere giudiziario

 

Nomine, promozioni, controllo e disciplina (rimessi alla legge organica).

 

 

Note

Sono espressamenteesclusi i pm. L’inamovibilità è garantita ai soli magistrati giudicanti.

Sono

espressamente

inclusi i pm

Sono espressamenteesclusi i pm. L’inamovibilità è garantita ai soli magistrati giudicanti.

 

Esclusi i magistrati del PM (compe-tente è un apposito Consi-glio superiore del PM che è pure un organo indipen-dente)

I magistrati del PM hanno statuto ed organi a parte. Il PG dello Stato è nominato dal Re su proposta del Governo, sentito il CGPJ.[6]


 

Tabella sulle nuove costituzioni di derivazione liberale nell’Europa orientale[7] (III)

Bulgaria – Romania – Slovenia – Lituania – Polonia – Albania

 

 

CostituzioneBulgaria

(1991)

(artt. 129-131)

Costituzione Romania (1991)

(artt.132-133)

Costituzione Slovenia (1991)

(artt. 130-132)

Costituzione Lituania (1992)

(artt. 112 )

Costituzione Polonia

(1997)

(artt. 179, 186, 187)

Costituzione

Albania (1998)

(artt. 147)

Compo-sizione

Presidente della Cassazione, presidente del Trib. amministrativo supremo, Procur. generale; 11 eletti dall’Assemblea nazionale; 11 eletti dai giudici.

Eleggibili solo giuristi con 15 anni di esperienza.

Magistrati, ma tutti eletti dal Parlamento in seduta comune.

5 eletti dall’Assem-blea nazionale su proposta del PdR fra avvocati e professori; 6 giudici eletti dai giudici.

 

Comma 5: «la legge istituisce un apposito organo composto da giudici il quale formula raccoman-dazioni al Presi-dente in ordine a: nomine, promozio-ni, trasferimenti o destituzioni di giudici

 

Costituzione Croazia

(1990)

(artt. 121-124)

 

Doppio CSM (per i giudici e per i procuratori). Il CSM giudici ha 11 componenti.

 

Entrambi conmaggioranza togata.Tutti i componenti eletti dal Parlamento.

 

Durata 4 anni.

 

Nomine (con previo parere parlamentare), destituzioni, responsabilità disciplinare.

 

Il PG nazionale è eletto dal Parlamento su proposta del governo.

Primo pres. Cassazione; il Min-stro della giustizia; presidente del Primo tribunale amm.; un soggetto di nomina del PdR; 15 giudici scelti fra i giudici di tutte le giurisdizioni; 4 deputati scelti dalla Camera dei rappresentanti; 2 senatori scelti dal Senato. Totale 25.

Presidente della Repubblica; presidente della Alta corte; Ministro; 3 eletti dal Parlamento; 9 giudici eletti dalla conferenza nazionale giudiziaria.

Rapporto

3 di diritto (magistrati co-scelti dal PdR)

11/25 eletti dai giudici

11/25 non giudici, scelta politica

100% magistrati, tutti ogetto di scelta politica

6/11 scelti dai magistrati

5/11 non magistrati, scelta politica

15/25 scelti fra i giudici + 2 di diritto (17/25)

8/25 non giudici, di cui almeno 6 parlamentari essi stessi

10/15 giudici

5/15 non giudici, scelta politica

Durata

5 anni, non rieleggibilità imm.

4 anni

 

4 anni

5 anni, non rieleggibilità immediata

Funzioni

Nomine, promozio-ni, retrocessioni, trasferimenti e revoche (con eccezione dei vertici, per i quali il Consiglio fa proposte al PdR)

Promozioni, tra-sferimenti e sanzio-ni disciplinari.

 

Per le nomine: potere di proposta al PdR.

Propone all’AN l’elezione dei giudici; ne propone anche la destituzione per ragioni disciplinari o violazione della legge. In caso di reato è l’AN senza proposta che destituisce.

Propone le nomine al PdR. «Salvaguarda l’indipdenza dei tribunali e dei giudici».

 

Può far ricorso al Tribunale costi-tuzionale contro atti normativi che violino l’indipenden-za di tribunali e giudici.

Trasferimenti, responsabilità disciplinare; destituzione (con ricorso alla Cas-sazione).

Note

 

Le competenze del CSM includono i PM.

I procuratori di stato hanno ordinamento a sé.

 

Le procure hanno ordinamento a sé. Il PG è nominato dal PdR col consenso del Parlamento.


Tabella sugli sviluppi più recenti (IV)

Francia 1993[8] – Belgio 1998-2000

 

 

Costituzione

Francia 

(1958)

dopo revisione 1993[9]

(nuovo art. 65)

Costituzione Belgio 

(1831)

 

dopo revisione del 1998

(art. 151)

Osservazioni

Costituzione

Argentina

(1853-1994)

 

(art. 114)

Compo-

sizione

Doppia composizione: per i giudici (siège), per i procuratori (parquet)

 

Presidente della Repubblica; Ministro della Giustizia, vice; un consigliere di Stato (eletto dal); 3 esperti nominati da PdR, PAN, PSEN.;  6 altri componenti (distinti).

 

Per i giudici: 5 giudici eletti dai giudici, 1 procuratore eletto dai procuratori

 

Per i procuratori: 5 procuratori eletti dai procuratori, 1 giudice eletto dai giudici.

Ha doppia composizione: francofona e fiamminga. Almeno un francofono deve conoscere il tedesco[10].

 

Ciascun collegio di 22 componenti: 11 magistrati (eletti da tutti i magistrati con voto obbligatorio e segreto) e 11 non magistrati (almeno 4 di ciascun sesso; almeno 4 avvocati; almeno 3 professori; eletti dal Senato a maggioranza dei 2/3).

 

 

Per il Belgio, notare la composizione secondo gruppo linguistico e la tutela di genere

 

Per l’Argentinanotare la presenza di rappresentanti dell’avvocatura e dell’accademia (oltre a giudici e parlamentari)

Presidente della Corte suprema di Giustizia (pres.); 4 giudici eletti dai giudici, 8 parlamentari designati, 4 avvocati, 1 rappresentante del Governo, 1 professore di materie giuridiche.

Rapporto

6/12 magistrati (5 giudici o procuratori)

6/12 non magistrati (1 cons. Stato)

11/22 magistrati

11/22 non magistrati, scelta politica

 

5/19 giudici

14/19 non giudici

 

8/19 estrazione politica

Durata

4 anni, non rieleggibilità immediata

4 anni

 

4 anni, rieleggibili una volta consecutivamente

Funzioni

In termini generale: resta organo che assiste il PdR nell’esercizio della sua funzione di garante dell’indipendenza dell’AG (art. 64.1).

 

Vigilanza disciplinare; proposta al PdR per la nomina dei magistrati superiori; parere conforme alle candidature degli altri magistrati avanzate dal Ministro. Non più:parere sulla grazia…

 

Principale innovazione, compo-sizione a parte: estensione delle funzioni del CSM ai magistrati d’accusa (parquet)

In termini generali, esercita un controllo esterno sul funzionamento dell’ordine giudiziario (1); avanza proposte a governo e Parlamento per migliorare il funzionamento della magistratura (2); svolge un ruolo fondamentale ai fini delle nomine e della formazione dei magistrati (3).

Attribuzioni: nomine, incarichi direttivi, formazione, pareri e proposte sul funzionamento della giustizia, ricevere le proteste contro il cattivo funzionamento.

Competente per giudici e per pubblici ministeri (ora sia inFrancia, sia inBelgio).

 

 

Incontestata natura amministrativa, in Francia (anche giurisprudenza del Consiglio costituzionale in materia).

 

Iniziativa in materia di nomine (propone terne all’esecutivo) e rimozioni, amministrazione della giustizia, potere regolamentare sull’organizzazione giudiziaria inclusa la Scuola del potere giudiziario

Note

In parte è stato il modello per il progetto della Commissione D’Alema (1997-1998).

Non ha competenza in materia di responsabilità disciplinare.

Specificità Belgio

Il PM è a parte (separato, nomina governativa, parere Senato qualificato)


Tabella riassuntiva (V)

 

 

Caratteristiche

Dove

Note

Composizione: quanti giudici e quanti nongiudici

Maggioranza magistrati

 

Italia, Francia (1958), Grecia, Spagna, Romania, Slovenia, Croazia, Polonia, Albania

 

Maggioranza non magistrati

 

Francia (1946), Portogallo, Argentina

Equilibrio

 

Bulgaria, Francia (1993), Belgio

Composizione: giudici eletti da giudici, non giudici da non giudici

 

Italia, Francia (1946), Portogallo, Bulgaria, Slovenia, Polonia, Albania, Francia (1993), Belgio, Argentina

 

In Grecia: i componenti sono tutti sorteggiati

Composizione: tutti eletti / nominati da nongiudici

 

Francia (1958), Spagna, Romania, Croazia

 

Il CGPJ spagnolo riferisce ogni anno al Congresso.

 

[Dei paesi non richiamati non si è reperito con certezza il dato.]

Organo unico per giudici e PM

 

 

Italia, Romania, Belgio

Organo unico, com-posizione diversa

 

Francia (1993)

 

Due organi distinti

 

 

Portogallo

 

Nulla per PM

 

 

 

Francia (1946), Francia (1958), Spagna, Slovenia, Croazia, Albania, Argentina

 

Carriera: nomine

 

 

Sola proposta

 

Francia (1946), Francia (1958),Bulgaria (per i vertici), Romania, Slovenia, Francia (1993)

 

Delibera

 

Italia, Portogallo, Spagna, Bulgaria (non per i vertici), Croazia (previo parere parlam.), Belgio (esclusi vertici)

Parere vincolante

 

Grecia, Argentina (propone terne)

Carriera: altro

 

 

 

Formazione: Italia, Spagna, Belgio, Argentina

 

Resp. disciplinare

 

 

 

Francia (1946), Italia, Francia (1958), Portogallo, Spagna, Bulgaria, Romania, Slovenia (proposta), Albania, Francia (1993)

 

In Grecia ci sono Consigli disciplinari ad hoc

 

In Belgio non ha questa competenza

Organizzazione giustizia e controllo funzionamento giustizia

Francia (1946): competenze amministrative; Belgio: esercita un controllo esterno sul funzioonamento dell’apparato giudiziario, avanza proposte al governo e al parlamento, riceve proteste dei cittadini; Italia e Spagna: fornisce pareri al governo e al parlamento.

Altro

In Spagna può sollevare conflitto di attribuzione contro Governo o Congresso; in Polonia: può adire il Tribunale costituzionale contro atti normativi che violino l’indipendenza di tribunali e giudici; in Argentina: esercita un potere regolamentare in materia di organizzazione della giustizia


Riferimenti bibliografici utilizzati

 

 

Commissione affari giuridici del Consiglio di Stato (2001)

Rapporto complementare della Commissione concernente il progetto di una legge federale sul Consiglio della magistratura (LCM), 16 novembre 2001

(v. http://www.ofec.admin.ch/themen/bgg/ber-rk-s-i.pdf)

 

Fusaro, Carlo (2002)

Un passo avanti, ma senza l’illusione di effetti mirabolanti, “Guida al diritto”, n. 15

 

Guarnieri, Carlo (1992)

Magistratura e politica in Italia, Bologna: il Mulino

-, - (2001)

La giustizia in Italia, Bologna: il Mulino

 

Guarnieri, Carlo e Pederzoli, Patrizia (2002)

La magistratura nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari: Laterza

 

Maranini, Giuseppe [a cura di] (1962)

Magistrati o funzionari?, Milano: Comunità

-, - (1967)

Storia del potere in Italia (1848-1967), Firenze: Vallecchi

 

Marovelli, Piero (1967)

L’indipendenza e l’autonomia della magistratura italiana dal 1848 al 1923, Milano: Giuffrè

 

Montanari, Laura (1998)

Il governo della magistratura in Francia, Padova: Cedam

 

Oberto, Giacomo (2003)

Recrutement et formation des magistrats en Europe. Etude comparative, Strasbourg: Editions du Conseil de l’Europe

 

Picozzi, Francesco (2002)

La riforma della composizione e del sistema elettorale del CSM: alcune osservazioni, paper

 

Pizzorusso, Alessandro (2002)

Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna: il Mulino

 

Renoux, Thierry S. [a cura di] (1999)

Les Conseil supérieurs de la magistrature en Europe, Paris: La documentation Française

 

Romanelli, Raffaele [a cura di] (1997)

Magistrati e potere nella storia europea, Bologna: il Mulino

 

Truche, Pierre (2001)

Justice et institutions judiciaires, Paris: La documentation Française

 

Verdussen, M. [a cura di] (1999)

Le Conseil supérieur de la justice, Bruxelles: Bruylant

 

de Vergottini, Giuseppe (1999)

Diritto costituzionale comparato, Padova: Cedam

 

Siti di documentazione

 

http://www.poderjudicial.es (Spagna)

http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution (Francia)

http://www.conseil-superieur-magistrature.fr (Francia)

http://www.oefre.unibe.ch/law/icl (Sito ICL, vari paesi)

http://www.mkab.hu (Ungheria)

http://www.us-rs.si/basis/consten.html (Slovenia)

http://194.78.227.107/csj.be  (Belgio)

http://www.parlament.al (Albania)

http://www.ofec.admin.ch/themen/bgg/ber-rk-s-i.pdf (Svizzera)

http://www.georgetown.ed/pdba/Constitutions/argentina/argen94.html (Argentina, Costituzione)

http://www.aaba.org.ar/ln24937.htm (Argentina, legge organica sul CSM)

http://www.mpf.gov.ar/leypag1.htm (Argentina, legge organica sul PM)

 



[1] La composizione è stata spesso sia in Francia sia in Italia sia altrove uno degli aspetti più controversi del modello CSM, proprio perché rappresenta «l’elemento essenziale per definire la posizione dell’organo». Così Montanari(1998). E così anche la Commissione di studio per la riforma del sistema elettorale del CSM (1996), presieduta da Enzo Balboni, la quale sottolineava «l’esistenza di uno stretto legame tra l’indipendenza che il sistema intende garantire ai giudici e le modalità di composizione degli organi preposti a tal fine».

[2] Ancor prima, negli anni 1870-73, viene peraltro istituito un organo similare in Spagna.

[3] Trascuro qui le diverse critiche che sono state portate al modo concreto di funzionare del nostro CSM e che sono ben note: per la tendenza ad attribuirsi poteri para-normativi; per la sua vera o presunta politicizzazione (nei diversi significati di essa); per la sua maggiore o minore attitudine – comer organo collegiale elettivo, fino a poco tempo fa sostanzialmente eletto su base di lista  – a compiere valutazioni di efficienza e a decidere sulle persone; per la sua capacità di far valere con sufficiente rigore ed incisività la responsabilità disciplinare dei componenti dell’ordine; per la sua recentemente acquisita inadeguatezza rispetto al nuovo ordinamento che include i giudici di pace, per nulla rppresentati nel csm, per la più volte denunciata tendenza ad assumere una funzione di rappresentanza generale della magistratura (ancorché in anni recentemente sempre più contenuta e, contestualmente, sempre più fortemente contestata da diversi membri della componente non togata).

[4] Chi scrive concludeva così la sua analisi sul modello italiano di ordinamento giudiziario (un anno fa, nel 2002) Un’obiettiva analisi comparata sembra pertanto suggerire, conclusivamente, questa valutazione: «il nostro modello di magistratura si distingue dagli altri di tipo continentale europeo in misura variamente significativa ma non strutturale né al di fuori delle tendenze generali per tutto ciò che riguarda la magistratura giudicante (con ciò intendo dire che si può discutere di taluni aspetti del reclutamento, della formazione, delle carriere, delle attribuzioni e del funzionamento dell’organo cui queste sono affidate, ma l’essenza resta di grande vicinanza); si distingue invece, profondamente, in maniera strutturale e difficilmente riconducibile appunto a uno stesso modello, riguardo alla collocazione istituzionale del pubblico ministero. Sotto questo aspetto l’originalità è effettivamente assoluta (anche se generalizzata appare in anni recenti la tendenza ad attribuire anche in altri ordinamenti una certa maggiore indipendenza o a imporre un dipendenza meno stringente, nei confronti di coloro che esercitano funzioni requirenti)». Infatti… dappertutto soggetto (ovviamente) alla legge, nessuno ha seguito la via italiana caratterizzata da un elevatissimo grado di indipendenza esterna ed interna del pubblico ministero. Ciò si deve essenzialmente alla circostanza che il ruolo della pubblica accusa, pur in presenza di soluzioni processuali anche marcatamente diverse, appare troppo strettamente legato alle strategie di contrasto contro il crimine perché, in quel caso, a differenza di ciò che accade per il giudice, il valore dell’indipendenza (funzionale non lo si dimentichi a una posizione di imparzialità) faccia aggio su altri valori ed altre esigenze [così anche Diez Picazo in Romanelli, a cura di (1997). Così per la Francia, Truche (2001) p. 17.

[5] Nasce come contraltare all’ennesima delle periodiche epurazioni cui la magistratura francese fu sottoposta fino a tempi relativamente recenti (il fenomeno di nuovo nel 1946: ancora una volta con nascita del CSM di rango, però, costituzionale).

[6] Un Conseil Superior de la Justícia è previsto dalla Costituzione del Principato di Andorra del 1993 (artt.89-90).

[7] Un organo tipo Consiglio superiore della magistratura esiste anche in Ungheria.

[8] Questa riforma fu promossa dal presidente Mitterrand nel 1992 al fine di «assicurare un migliore equilibrio fra i poteri, di migliorare le garanzie di indipendenza dei magistrati e di rafforzare i diritti dei cittadini» (cit. in Montanari 1998, 199). Essa fu predisposta dalla Commissione Vedel, fatta propria dal governo e poi approvata con notevoli modifiche dal Parlamento (ibi. 201). Un ulteriore tentativo di riformare il CSM fu fatto alla fine degli anni Novanta, ma non è approdato alla revisione costituzionale.

[9] Loi organique sur le Conseil Supérieur de la Magistrature, 5 febbraio 1994.

[10] Vi è una piccola minoranza di lingua tedesca in Belgio.