Carlo Fusaro

carlo.fusaro@unifi.it

Io la penso così

Appunto sulla Bozza per le consultazioni

del nuovo Statuto Regione Toscana (luglio 2003)

 

 

  1. Struttura della bozza di Statuto

 

Rispetto alla versione iniziale la bozza è effettivamente migliorata in più punti e opportunamente ridotta di alcuni di articoli (da 94 a 86; lo Statuto in vigore ne contiene 83 oltre le norme finali; lo Statuto nella versione mai entrata in vigore nel 1997 ne conteneva 90, norma finale inclusa).

 

     Il mio consiglio sarebbe di fare uno sforzo ulteriore, con particolare riferimento ad alcune “aree tematiche” e, prima di tutto, al capo I del titolo II (Organi della Regione – Consiglio regionale): ad esso restano dedicati ben 26 articoli (cioè il 30% del totale), tanti quanti ne dedica la Costituzione all’intero Parlamento (ma nell’ambito di un testo che di articoli ne contava 139).

 

Vi sono oggetti che non si vede proprio perché non dovrebbero essere lasciati al Regolamento del Consiglio. Mi permetto di insistere sul punto: il Consiglio sta scrivendo lo Statuto della Toscana, e in esso dovrebbe trovar posto esclusivamente ciò che solo lo Statuto può disciplinare o perché quella è la sede naturale, o perché si vuole conferire a certe decisioni la rilevanza e la rigidità della norma statutaria. A me pare, per esempio, che (i) la specificazione nei minuti dettagli delle funzioni del presidente d’assemblea (art. 14); (ii) la composizione e le funzioni dell’ufficio di presidenza (artt. 15 e 16); (iii) il riferimento ai presidenti dei gruppi consiliari (art. 18) potrebbero serenamente essere integralmente demandati al Regolamento (che non è un “ordinario” regolamento regionale, ma ha caratteristiche sue proprie). Del resto nessuno sottovaluta la rilevanza dei regolamenti delle Camere. Per avere conferma di ciò che vo dicendo, si veda cosa c’è nel titolo I della parte II della Costituzione (Il Parlamento) e ciò che c’è nei regolamenti di ciascuna delle due Camere: per cui anche il Regolamento del Consiglio regionale andrebbe a mio avviso valorizzato a vantaggio, anche, dello Statuto che è bene mantenga quello che vorrei definire “tono statutario” o “costituzionale”. Con tale espressione intendo in questo caso richiamare l’esigenza che lo Statuto per un verso eviti di scadere nella genericità, per un altro verso eviti – inseguendo le infinite esigenze di specificazione che possono venire in mente a tecnici, esperti e consiglieri – di disciplinare i minuti dettagli delle diverse materie, ovvero oggetti che possono tranquillamente essere lasciati a normativa di rango non statutario.

 

Un’altra osservazione di carattere generale riguarda il fatto che in alcuni casi si è verificata nella stesura iniziale della “Bozza” (e resta anche nella versione attuale) una “dispersione” in articoli successivi e perfino in titoli diversi delle prerogative e delle attribuzioni di alcuni organi e istituti, con la conseguenza in qualche caso di una disciplina troppo disorganica ovvero di vere e proprie ridondanze che si potrebbero agevolmente ed utilmente eliminare: a titolo di esempio,  dopo aver detto all’art. 50.4 che «il collegio di garanzia si pronuncia (anche) sull’ammissibilità dei referendum popolari…», non si vede a cosa serva l’art. 83 («I giudizi di ammissibilità dei referendum sono espressi dal collegio di garanzia statutaria, ai sensi dell’art. 50», quasi una nota a pie’ di pagina, un richiamo sotto forma di articolo: che si potrebbe serenamente sopprimere).

 

Infine ribadisco le considerazione sul drafting e la conseguente proposta avanzata nella lettera che accompagna questo appunto.

 

 

  1. Valutazioni di merito: questioni principali

 

Intendo per tali (“questioni principali”) quelle che nella mia valutazione sono di maggior rilevanza istituzionale, prima che politica, e riguardo alle quali un giurista può dire qualche cosa: la pur importante questione ideale della individuazione e definizione delle “finalità principali” della Regione – che naturalmente divide le forze politiche – esula da questo ambito (se la Regione debba tutelare e valorizzare la famiglia oppure tutelare la famiglia ma riconoscere anche le altre forme di convivenza, è chiaramente una scelta interamente rimessa ai Gruppi consiliari: in questo caso l’opinione dell’esperto vale quella di chiunque altro).

 

La principale questione riguarda indubbiamente la forma di governo in tutti i suoi aspetti. Ritengo il testo dell’attuale art. 34 della “Bozza”, che sembra raccogliere la maggior parte delle adesioni nella versione (a) del comma 1, la scelta più opportuna: essa va nella direzione di una conferma dell’assetto che le forme di governo della transizione italiana, dal 1993 in poi, hanno assunto e che ha avuto, a mio avviso, una sperimentazione felice. Che ciò abbia portato a un rilevante rafforzamento degli esecutivi e in particolare dei vertici monocratici di questi esecutivi (sindaci, presidenti di provincia, presidenti di regione) non c’è dubbio alcuno; che, per inevitabile conseguenza, le assemblee rappresentative stiano vivendo un momento di difficoltà è pure vero; e così, pertanto, che sia opportuno rimediare a questo non auspicabile effetto collaterale.

 

Non ho mai dubitato – e del resto ove lo avessi, l’esperienza diretta presso la Commissione speciale me l’avrebbe ricordato e confermato – che tale necessità sia fortemente avvertita dai componenti delle assemblee rappresentative a tutti i livelli. Aggiungo che ciò succede non solo in Italia, ma anche all’estero: per esempio, nel Regno Unito uno dei temi più discussi è oggi proprio quello di come indirizzare il Parlamento e i consigli locali (specie laddove è stata introdotta l’elezione diretta del sindaco) verso una funzione di overview and scrutiny (vigilanza e controllo) sugli esecutivi e sulle amministrazioni.

 

Il punto cruciale, a mio modo di vedere, è che, in generale, il ruolo delle assemblee elettive non si può e non si deve rilanciare inseguendo prerogative che si pensa che un tempo avessero (e che in parte ebbero davvero, in parte non ebbero affatto. limitandosi a registrare e trasmettere le scelte dei partiti compiute al di fuori di esse), bensì rafforzando (a) le proprie funzioni primarie normative; (b) le proprie funzioni di controllo; (c) le proprie funzioni dirappresentanza della società. Se questo è il quadro generale, ne derivano a mio avviso una serie di scelte conseguenziali, nel quadro del mantenimento dell’elezione diretta dell’esecutivo come garanzia della stabilità dell’azione di governo, come riconoscimento del potere di scelta sulle opzioni di fondo affidate al corpo elettorale, come strumento di rafforzamento della legittimazione di chi, a nome della Regione, deve interloquire con l’Unione Europea, con lo Stato e con gli altri enti territoriali. Dunque:

 

Art. 12.1 – E’ corretta la formula del comma 1: il consiglio “concorre a definire” l’indirizzo politico della Regione, non può il consiglio da solo “definirlo” o “determinarlo”, il che implicherebbe che il governo regionale si limitasse a funzioni meramente esecutive: ciò si potrebbe giustificare in una forma di governo completamente diversa da quella prescelta.

 

 Art. 12.2 – Se il Consiglio è organo legislativo (oltre che di rappresentanza e controllo), e se si può comprendere che nelle sue funzioni rientri l’approvazione degli atti generali della programmazione regionale, il riferimento attuale agli “atti generali di attuazione” della programmazione medesima lascia perplessi e suggerisce di consigliare l’adozione dell’emendamento Cocchi che sostituisce l’intero riferimento con quello: «approva gli atti della programmazione regionale che definiscono le linee guida delle politiche pubbliche regionali e individuano le risorse necessarie alla loro attuazione…»

 

Art. 12.3 – Lascia perplessi anche il riferimento a una competenza consiliare a «curare i rapporti cone le autorità indipendenti»; allo stesso modo la formula «cura le relazioni con gli organismi di rappresentanza nazionali ed esteri» rischia di implicare una competenza esclusiva, che va invece del tutto esclusa: se infatti il Consiglio può (e deve) intrattenere relazioni con quegli organismi, altrettanto non può non fare il governo regionale. Il punto andrebbe dunque chiarito.

 

Art. 21 – Pur essendo al corrente delle origini “storiche” dell’organo, e pur essendo chi scrive accanito e convinto fautore della funzione consiliare di vigilanza e controllo sull’attività dell’esecutivo regionale, la commissione di vigilanza continua a sembrarmi un piccolo mostro: il riferimento non è alle suefunzioni e neppure al fatto che sia presieduta da un consigliere di minoranza, ma alla circostanza che essa sembra accentrare in sé funzioni che dovrebbero essere assolte da tutte le commissioni permanenti.

 

 

Art. 26 – Ritengo assolutamente essenziale al buon funzionamento della forma di governo che la programmazione dei lavori tenga conto delle priorità indicate dal presidente della Giunta: anzi, dovrebbe tener conto con precedenza sulle altre, delle priorità indicate dalla Giunta.

 

Art. 32.2 – Per le ragioni già evidenziate a commento dell’art. 12, è da condividere e sostenere la formula già inclusa nel comma, in base alla quale «gli organi di governo della Regione promuovono e concorrono a definire l’indirizzo politico regionale». Stupisce che proposte in senso diverso siano avanzate da gruppi  che fanno parte dell’attuale coalizione di governo regionale e che, soprattutto, sostengono l’elezione diretta del presidente.

 

Art. 34.1 – Non sarebbe opportuno prevedere che la legge elettorale debba contenere la previsione o almeno la possibilità (per le sole candidature alla Presidenza) di elezioni primarie? non vuole proprio la Toscana qualificarsi all’avanguardia su questo punto chiave, anche per rispondere alle critiche di chi accusa la classe dirigente politica, o parte di essa, di voler ridurre le scelte dei cittadini attraverso la (opportuna) eliminazione delle preferenze?

 

Art. 34.3 – Nel quadro della scelta dell’elezione diretta del presidente della Giunta, l’introduzione del limite al numero dei mandati è una scelta corretta e coraggiosa che va sostenuta con forza. Qui davvero il Consiglio ha a disposizione l’opportunità di un giusto temperamento ai rischi di eccessiva concentrazione di potere che le innovazioni della forma di governo del decennio Novanta potrebbero comportare. In altre parole, non si tratta tanto di “azzoppare” i presidenti eletti con mille disposizioni volte a ridimensionarli: si tratta però di far sì che, ferma la capacità di guida e di realizzazione del presidente legittimato dai cittadini, che permetta di farne il (principale) responsabile davanti al corpo elettorale di ciò che di buono e di cattivo fa la Regione nella legislatura,  la stessa persona non possa esercitare le proprie funzioni per più di un comunque lungo periodo (10 anni!). Questa scelta va considerata parte integrante della forma di governo: anche per questo è criticabile il tentativo (in atto in Parlamento) di prevedere il vincolo di mandato come principio fondamentale della legislazione elettorale regionale: è anzi uno dei punti cruciali dell’autonomia regionale in materia statutaria e fa da contraltare all’elezione diretta.

 

Art. 35 – E’ opportuna la scelta compiuta nella “Bozza” in base alla quale il presidente eletto mantiene piena e integrale la responsabilità della composizione della Giunta (mentre deve presentare e sottoporre all’approvazione del consiglio il programma).

 

Art. 36. 2 La formulazione c.d. (a) è determinante ai fini della individuazione della forma di governo; quella (b) assolutamente da sconsigliare e, oltretutto, di costituzionalità quanto meno dubbia. La Corte costituzionale ha infatti ben chiarito (sent. 304/2002) che, piaccia o no, la clausola c.d. simul stabunt simul cadent (per cui presidente e consiglio vivono necessariamente in simbiosi, se l’uno cessa, cessa l’altro automaticamente) fa da necessario completamento (per volontà costituzionale) dell’elezione diretta. Ora prevedere che il presidente che cessi anticipatamente dalla carica non possa presentarsi alle successive elezioni, ne colpisce al cuore uno dei poteri più rilevanti: così rilevante che proponenti di tutte e due le coalizioni, al Senato, suggeriscono di attribuirlo anche al presidente del Consiglio. Mi riferisco ovviamente al potere di scioglimento implicitamente riconosciuto al presidente della Giunta dalla Costituzione sia nella versione ordinaria sia nella versione transitoria attraverso l’art. 5 della legge cost. 1/1999 (in base alla quale nascono i nuovi Statuti). Dire che il presidente non può ricandidarsi vuol dire impedirgli di fatto le dimissioni o anche solo la minaccia di ricorrervi: dunque sottrargli una prerogativa molto importante e uno strumento decisivo per ottenere la coesione della propria maggioranza consiliare e difendere la stabilità. Si badi bene che si tratta di una maggioranza la quale è tale grazie al successo elettorale del candidato presidente che ha vinto: ed esclusivamente in virtù di quello (avesse vinto l’altro candidato altra sarebbe pure stata la maggioranza, indipendentemente dai voti ricevuti dalle liste provinciali di partito!). Questa è la principale ragione che spiega il simul simul nel caso delle forme di governo della transizione italiana: le quali essendo fondate su un premio legato all’elezione diretta del vertice monocratico, impogono la rielezione contestuale anche dell’assemblea rappresentativa quando quel sindaco o quel presidente si dimetta (o comunque cessi: anche in caso di morte, appunto). Alterare questo meccanismo mantenendo il meccanismo premiale è un errore di fatto, ma soprattutto una contraddizione incoerente col sistema. Aggiungo, infine, che nessuno, del resto, propone – come contraltare –  che il consigliere dimissionario che concorra allo scioglimento del Consiglio (imponendo dunque anche la rielezione del presidente, come prevede l’art. 126.3 Cost.) debba essere a sua volta non rieleggibile!

 

Art. 38 – In ordine alla composizione della giunta regionale continuo a suggerire al Consiglio di voler garantire la massima flessibilità senza inutili vincoli o rigidità. Comma 1: perché mai ci deve essere un tetto di assessori? Non sarà compito di ogni Presidente organizzare la propria giunta come meglio crede? Il tetto si spiegava un tempo, quando tutti gli assessori erano consiglieri ed era ragionevole e opportuno che non potessero superare un certo numero in rapporto con la composizione del Consiglio. Comma 2: vale lo stesso discorso, anche se il tetto di assessori che possano essere tratti dal Consiglio ha qui un rilievo di opportunità che condivido. Sotto questo aspetto, volendo proprio indicare un numero massimo, direi che forse è meglio tenersi bassi (1/3 o 1/4) perché non è certo bello che, nell’ordinamento riformato, uno si candidi per essere eletto consigliere e poi lasci l’assemblea subito dopo.

Fondamentale, invece, il comma 3: trovo accettabili entrambe le formulazioni la cui vera differenza sta nel fatto che la formula (a) conferisce al singolo assessore tratto dal consiglio una maggiore autonomia rispetto a quella che gli garantisce la formula (b), per ovvii motivi. Auspicabilmente però gli assessori tratti dal consiglio dovrebbbero essere pochissimi. Poiché vi è una proposta emendativa in proposito mi preme sottolineare che è uno dei capisaldi di questa forma di governo è che l’assessore non possa essere consigliere: sia per ragioni meramente funzionali (hanno altro da fare gli assessori!) sia soprattutto perché se la “vigilanza e il controllo” sono una delle funzioni principali del consiglio non si vede come possano concorrervi membri dell’esecutivo (che non a caso, dall’art. 22 della “Bozza” sono comunque opportunamente esclusi dalle commissioni d’inchiesta, v.).

 

Art. 40 – Secondo il mio avviso è un articolo che si potrebbe sopprimere di modo e di fatto. Il primo comma potrebbe essere assorbito dall’art. 36.7 adeguamente riformulato. Il comma 2 ha un solo contenuto reale: l’obbligo di comunicazione al consiglio da parte del presidente (che sia lui a nominare e revocare c’è già scritto in ben due articoli: art. 37 e 38). Basterebbe dunque integrare questi per rendere del tutto superfluo il comma. Infine attiro l’attenzione sul comma 3: nasce per attribuire un potere al consiglio, finisce – nella formula attuale della “Bozza” – per rafforzare i singoli assessori che possono essere “censurati” solo sulla base di un meccanismo aggravato (mozione motivata, sottoscrizione di 1/5 dei consiglieri, voto per appello nominale, maggioranza assoluta!)  il quale istituzionalmente non si giustifica, se la censura non comporta conseguenze altro che politiche. D’altra parte non può essere che così perché è la Costituzione a dire che il presidente eletto dal popolo (come quello toscano è e sarà) “nomina e revoca” i componenti della Giunta. Perché allora non sopprimere il comma? Il vantaggio sarebbe tutto delle forze politiche in consiglio: che potrebbero, con le procedure ordinarie!, approvare documenti di dura critica e magari anche inviti al presidente a mutare di incarico o revocare il singolo assessore, mettendo il presidente davanti alla sua responsabilità (e magari in qualche difficoltà politica: coprire o no l’assessore sgradito al consiglio?) senza dover passare dalle forche caudine del procedimento aggravato (che, ripeto, per il consiglio è perciò un elemento di indebolimento).

 

Art. 46 – La pretesa di definire il contenuto statutariamente legittimo dei “regolamenti di attuazione delle leggi regionali” (di competenza della giunta) mi sembra francamente assurda e fonte di difficoltà interpretative insormontabili che si scaricherebbero sul collegio di garanzia. Come si fa a pretendere che i regolamenti di attuazione contengano solo “norme organizzative, procedurali, meramente tecniche”? E dove si trova la definizione giuridica di queste tipologie? Ancora: i regolamenti trovano nell’ordinamento italiano una sistemazione, oggi, nell’art. 17 della legge 400/1988 e in precedenza nella legge 100/1926; inoltre esiste una ricca giurisprudenza amministrativa e costituzionale in materia. Tra l’altro che ne è dei “regolamente di esecuzione”? Sono assorbiti dalla nozione di “regolamento di attuazione”? Fermo restando il mio personale suggerimento a non pretendere di limitare i “regolamenti di attuazione”, consiglierei la Commissione di avvalersi anche qui della competenza specifica del collega Rescigno alla quale, sul punto, mi rimetto.

 

 

  1. Valutazioni di merito: altre questioni

 

Indico qui una serie di osservazioni specifiche articolo per articolo.

 

Preambolo – Consiglio di mantenere il preambolo che a me pare ben riuscito. Unica osservazione: non comprendo il riferimento al “futuro Parlamentoregionale”. La Corte costituzionale ha chiarito che non è ammesso l’uso della denominazione “parlamento” (riservata a quello nazionale) per i Consigli regionali: perché sfidarla su un aspetto terminologico? Oppure cosa nasconde la formula (un futuro e diverso organo, rispetto al consiglio)? Suggerirei perciò di sopprimere le parole «che troverà espressione nel futuro Parlmento regionale».

 

Art. 3.3. – Suscita perplessità l’espressione «sostiene i principi di sussidiarietà…»: i principi nei testi costituzionali, di solito, si “riconoscono”, si “affermano”, si “tutelano”, ci si “uniforma” o “conforma” ad essi. L’espressione “sostiene” appare, in fondo, prudente e limitativa.

 

Art. 6.2. – L’espressione «tutela il principio di pari opportunità tra donne e uomini» appare assai poco impegnativa alla luce di quanto prevedono gli art. 117 e 51 (or ora revisionato) della Costituzione. Qui si parla della legge elettorale regionale e dei principi e contenuti che lo Statuto vuole essa “garantisca” o “promuova” o “salvaguardi”. Sarebbe poi meglio un rinvio non a un altro principio, ma a un contenuto effettivo: altrimenti non si spiega perché introdurre qui una specificazione rispetto a ciò che c’è già nell’art. 5 (vedi). Ci si può rifare,  al riguardo, all’emendamento Giovannini-Cecchetti-Franchini. Allo stesso modo, l’emendamento Monaci ed altri e quello Cocchi ed altri contengono la precisa formula «discplina l’elettorato attivo e passivo di tutti i residenti nella Regione», che si raccomanda se si volgiono porre le basi statutarie per la partecipazione politica degli stranieri residenti.

 

Art. 9.3. – Non sono certo che la formula del comma 3 sia legittima. Forse andrebbe tradotta in un dovere per la Regione di far sì che gli statuti di “enti, aziende ed altri organismi” da essa dipendenti “anche se a gestione autonoma” riconoscano (essi) le prerogative dei consiglieri regionali (sulla falsariga del comma 2).

 

Art. 11 – La formulazione dell’articolo è particolarmente infelice tecnicamente e scarsa di pregnanza nei contenuti. Il comma 1. è in parte meramente dichiarativo; inoltre vi è, anche qui, il ricorso al verbo “tutela” al quale sarebbe meglio sostituire il più stringente “garantisce”, da riferirsi non allo Statuto (che senso ha che un articolo dello Statuto detti indicazioni a… sé stesso?), ma al regolamento: «Il regolamento del Consiglio garantisce il ruolo dei consiglieri di opposizione».  Ciò solennemente affermato, al comma 2, occorrerebbe inserire qualche previsione specifica che vincoli il regolamento: non inutilmente ripetitive di quanto lo Statuto già dice (esempio: commissioni di inchiesta). I contenuti sono quelli ormai da tempo evidenziati in varie proposte: una certa quantità di tempo d’aula per le iniziative dell’opposizione; parità di tempo a disposizione in occasione dei dibattiti; presidenza di certe commissioni; eventuale protavoce dell’opposizione in Consiglio, eccetera.

 

Art. 13 – Riformulare così:  «1. Il presidente del Consiglio regionale  è eletto  a scrutinio segreto con il voto della maggioranza dei due terzi dei componenti il Consiglio. 2. Dopo il secondo scrutinio, il presidente è eletto con il voto della maggioranza dei componenti». 

 

Art. 14.2 – Suggerisco di verificare l’opportunità che sia davvero il presidente del Consiglio a «dichiarare la decadenza degli organi regionali, nei casi previsti dalla Costituzione e dallo Statuto», stante che non ha la rappresentenza esterna della Regione in quanto tale, ma del solo Consiglio.

 

Art. 15 – Mi sembra materia regolamentare.

 

Art. 16 – Mi sembra materia regolamentare.

 

Art. 18 – Mi sembra materia regolamentare.

 

Art. 20 – Mi sembra prevalentemente materia regolamentare. Il comma 6. ha senso solo se formulato diversamente: «Il regolamento del Consiglio garantisce forme di pubblicità delle sedute delle commissioni consiliari» (permanenti, ma anche non permanenti).

 

Art. 23 – Mi sembra particolarmente mal formulato. Potrebbe essere riscritto così: «1. E’ istituita la commissione per le pari opportunità tra donne e uomini che ha sede  presso il Consiglio regionale. 2. La legge regionale ne riconosce l’autonomia e ne disciplina la composizione e i poteri. 3. Il regolamento del Consiglio ne disciplina la partecipazione all’esercizio delle funzioni consiliari». In particolare va riformulato, comunque, il comma 1: lo Statuto istituisce e demanda la disciplina (secondo certi principi e criteri) alla legge: oppure, in alternativa, lo Statuto facoltizza la legge a istituire. La formulazione: «E’ istituita con legge…» non è invece appropriata perché non si capisce chi istituisce (lo Statuto o la legge? Io direi lo Statuto). Di qui il resto.

 

Art. 25 – Al comma 1, scrivere “spetta” o “appartiene” (v. art. 71 Cost.) “a ciascun consigliere e alla giunta” (non “è riconosciuta”). Inoltre se vale il comma 1 (che copre tutti gli “atti di competenza del Consiglio”) a che serve il comma 5? Andrebbe soppresso.

 

Art. 26 – Che contenuto e che significato ha il comma 5? Non è forse comunque ovvio e scontato che il Consiglio sia libero di dedicare le sedute che vuole e le sessioni che vuole a qualsiasi argomento? Sopprimere il comma.

 

Art. 32. 2 – Non sarebbe più appropriato scrivere che «Gli organi di governo della Regione… dirigono l’amministrazione regionale»? Sopprimendo l’ambigua (e pericolosa) specificazione: «nelle materie di competenza regionale» (appunto: o pericolosa o superflua).

 

Art. 34.3 – Il comma andrebbe opportunamente riformulato, o usando una fraseologia più semplice e diretta o ricorrendo alla formula che il TUEL già prevede per sindaci e presidenti di provincia. Esempi: (A) «Il Presidente della Giunta può essere rieletto consecutivamente una sola volta»; oppure (B) «Chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di Presidente non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile».

 

Art. 35.3 – Riformulare il comma così, semplicemente: «Il presidente, nei trenta giorni successivi alla nomina delle giunta, presenta (o: sottopone)  il programma di governo regionale all’approvazione del Consiglio». Che senso ha aggiungere che “forma” (forma?) il programma?

 

Art. 36.3 – Fermo il contenuto del comma, non comprendo perché la formulazione si incentra sulle modalità della sfiducia anziché sull’attribuzione di un potere al Consiglio, come del resto nell’art. 126.2 Cost., correttamente ripreso nella sostanza (né potrebbe essere diversamente). Riformulare allora il comma come segue: «Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione o dopo venti giorni da questa» (oltretutto in questo modo, riprendendo la Costituzione, scelta sempre opportuna!, si risparmia di dover ripetere “del Consiglio regionale” un paio di volte).

 

Art. 41.2 – A che serve il comma dato come è (giustamente) formulato l’art. 37.2 sulle funzioni e i poteri del Presidente?

 

Art. 43 – Invito a verificare l’espressione «normazione regionale» (perché non: «il procedimento di formazione degli atti normativi regionali»?).

 

Art. 44 – Ha in parte contenuto regolamentare. Sotto questo aspetto sembra condivisibile l’emendamento Monaci ed altri. Non riesco a capire perché non si riprende pari pari il comma 1 dell’art. 72 Cost., fondendolo con il comma 1, salvando il comma 2 (che ha concreta pregnanza giuridica) e col comma 5 (che diventerebbe il 3) nella formulazione Monaci. Così: «1. Le proposte di legge, redatte in articoli e munite di una relazione di accompagnamento, sono presentate al presidente del Consiglio regionale, esaminate da una commissione e poi dal Consiglio che le approva articolo per articolo e con votazione finale. 2. Il regolamento interno stabilisce le modalità e i termini per l’esame delle proposte in commissione, prevede procedure abbreviate nei casi d’urgenza o su richiesta della giunta, nonché l’iscrizione all’ordine del giorno delle commissioni e del consiglio nei casi di inosservanza dei termini. 3. Il consiglio, nei casi in cui la commissione eserciti funzioni redigenti, vota la proposta di legge nella sua interezza». Attenzione, in ogni caso, scrivere che il regolamento “prevede” l’iscrizione eccetera (non “dispone”: sarà il Presidene a disporre sulla base della previsione regolamentare).

 

Art. 50 – Il “collegio di garanzia” è un organo nuovo, suscettibile di un ruolo di rilievo nell’ordinamento regionale. Purtroppo è anche vittima, nella “Bozza” di una formulazione particolarmente inadeguata. Non posso che riproporre i suggerimenti avanzati dopo la prima stesura: di tutti questi è stato accolto solo uno, ancorché importante, e cioè il rinvio alla legge, non al regolamento delle modalità di nomina e delle garanzie di indipendenza (comma 6). Resta un testo confuso, mal scritto e disorganico. Torno a proporre di riformularlo. Ecco un esempio: «1. E’ istituito il collegio di garanzia statutaria che ha sede presso il Consiglio regionale. 2. Il collegio di garanzia statutaria: (a) giudica la conformità delle fonti normative regionali allo Statuto; (b) i conflitti di attribuzione tra organi regionali; (c) la legittimità dei referendum e delle iniziative popolari; (d) l’ammissibilità dei referendum. 3. Possono adire il collegio di garanzia: il presidente della giunta, il presidente del Consiglio, tre presidenti di gruppi consiliari ovvero quindici consiglieri, il presidente del consiglio delle autonomie locali, limitatamente alla conformità rispetto alle norme statutarie in materia di enti locali. 4. Nel caso in cui il collegio di garanzia si pronunci per la non conformità allo Statuto dell’atto sottoposto al proprio esame questo deve essere riesaminato con le modalità previste dalla legge regionale. 5. Il collegio di garanzia è composto di cinque membri, eletti dal Consiglio regionale con voto limitato fra i magistrati a riposo delle giurisdizioni ordinaria, amministrativa e contabile, i professori universitari in materie giuspubblicistiche, gli avvocati dopo dieci anni di esercizio. 6. La legge regionale sul collegio di garanzia ne garantisce l’autonomia e indipendenza e detta norme in ordine alla sua elezione e funzionamento.».  Se può essere opportuno un parziale rinvio alla legge regionale, alcune garanzie non possono non essere direttamente stabilite dallo Statuto (voto limitato, soggetti eleggibili). Inoltre sarebbe meglio prevedere anche, direttamente, alcune specifiche conseguenze del giudizio di non conformità (qui si è mantenuta la genericità della “Bozza”, al riguardo: che vuol dire che viene “riesaminato”: in che tempi, che succede nel frattempo? E così via).

 

Art. 52 – Sappiamo tutti che, dietro, c’è l’Irpet la cui opera molto rispetto merita. Però resta un articolo che stona fortemente in uno Statuto sia per il comma 1 sia per il comma 2 (il secondo, in particolare, non significa a ben vedere nulla, come tutte le disposizioni svilite dall’aggiunta dell’espressione “di norma”!). Sopprimere.

 

Art. 53 – L’unico contenuto normativo sta nel comma 2. Nulla da dire. Il comma 1 è del tutto superfluo (vorrei vedere che il presidente non potesse fare quelle cose lì!).

 

Art. 55.2 – Qui la timidezza è davvero eccessiva. Non suonerebbe più pregnante una formulazione come… «Le nomine regionali negli organi degli enti dipendenti [o anche: Tutte le nomine della Giunta]  sono sottoposte al controllo del Consiglio regionale che procede ai termini del proprio regolamento anche mediante audizioni»?

 

Art. 56.3 –  Riformulare tecnicamente così: «I rappresentanti di competenza del Consiglio regionale presso società e organismi privati sono eletti nel rispetto del principio di tutela delle minoranze [, ove possibile con voto limitato]».

 

Art. 57.5 – Se questo comma non ci fosse, la Regione non esiterebbe a violare i diritti sindacali? Cosa aggiunge metterlo? Sopprimere!

 

Art. 58.1 – Si potrebbe opportunamente riformulare con soppressione del successivo comma 4 (mal scritto): «1. I dirigenti regionali hanno il compito di realizzare gli obiettivi programmati, nel rispetto delle direttive degli organi di direzione politica i quali sono tenuti a rispettare i compiti e le responsabilità di gestione amministrativa dei dirigenti».

 

 Art. 58.5 – Si capisce bene cosa c’è dietro il comma 5, tuttavia da un punto di vista giuridico che vuol dire «dispongono di specifici uffici». In altre parole, in cosa consiste la «specificità»? Nelle modalità di provvista del relativo personale? Nell’ordinamento di tale personale? O cos’altro?

 

Art. 61 – Mentre è chiaro cosa vuol dire «avvicinare… ai cittadini l’esercizio delle funzioni pubbliche», non si capisce cosa significa avvicinare ad essi l’organizzazione della vita sociale (“sociale”, non “pubblica”). La società sono loro, sono i cittadini, la Regione non può avvicinare ad essi, ciò che essi già interpretano ed esprimono (mi pare).

 

Art. 62.2 (ma anche art. 69 emendamento Ciucchi; ed anche art. 75.4 (b))– Mentre il comma 1 è correttamente formulato, torna nel comma 2 (come purtroppo in altre parti della “Bozza”) questo tipo di affermazioni la cui pregnanza è problematica: perché se è chiaro che nel nostro linguaggio normativo il ricorso all’indicativo presente ha valore imperativo (“La Regione favorisce” non significa “già lo fa”, significa “deve favorire”, dunque è, se non un comando, almeno un preciso indirizzo), il ricorso alla formula passiva sembra proprio la mera registrazione di un fatto, più che un indirizzo. «Il ruolo delle autonomie funzionali è valorizzato»: da chi? Che significa? Sopprimere. O cambiare: «La Regione valorizza le autonomie funzionali», se questa è l’intenzione politica. Invece è fortemente da sconsigliare l’istituzione di un organo come quello proposto nell’emendamento Monaci e altri (il c.d. CRAS).  Se c’è un organo che ha totalmente fallito il suo scopo e la cui irrilevanza istituzionale è totale è il CNEL, che si potrebbe abolire serenamente con una microrevisione costituzionale e nessuno (tranne i suoi membri) se ne accorgerebbe. Riproporre esperienze del genere a livello regionale è assurdo: tanto più nella misura in cui si tratta, piuttosto, di rilanciare il ruolo dei Consigli. Le autonomie sociali siano accolte, coinvolte ed esaltate, se lo si ritiene utile ed opportuno, ma, nelle forme che il regolamento prevederà, direttamente dal Consiglio!

 

Art. 64.1, 2 e 4 – Mera ripulitura tecnica: «1. In applicazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, la Regione conferisce con legge ai comuni le funzioni amministrative nelle materie di propria competenza, con la sola eccezione di quelle conferite alla Città metropolitana o alle Province ovvero di quelle il cui esercizio a livello regionale risponde a riconosciute esigenze unitarie. 2. La Regione promuove e sostiene… »

 

Art. 66.2 – Se si vuole che il comma abbia una qualche pregnanza, aggiungere «verifiche annuali di funzionalità» (o biennali, triennali: comunque con un riferimento temporale preciso).

 

Art. 67 – Siamo sicuri che il potere di interrogazione del singolo comune (una buona idea) debba rivolgersi al Consiglio? Non sarebbe più corretto che si rivolgesse alla Giunta per il tramite del Consiglio (dunque con obbligo di risposta in Consiglio e magari col regolamento che preveda la presenza del sindaco del comune interrogante con possibilità di replica?). Se no, chi risponde per il consiglio? E con quali conoscenze? E con quale responsabilità? Oppure si vuole che l’interrogazione dia luogo a un dibattito? Ma, in quest’ultimo caso, lo strumento da evocare è un altro. Riformulare così: «1. Gli enti locali possono rivolgere interrogazioni alla Giunta, su questioni di competenza regionale,  presentandole al Consiglio regionale. 2. Il regolamento del Consiglio disciplina forme e termini delle risposte.»

 

Art. 69.1 e 2  – Si potrebbero riformulare così: «1. Il consiglio delle autonomie locali è l’organo di rappresentanza istituzionale degli enti locali della Toscana, ha sede presso il Consiglio regionale ed esercita funzioni consultive e di proposta sulla base della legge regionale. 2. Il consiglio delle autonomie locali ha un numero di componenti non superiore a quello previsto dallo Statuto per il Consiglio regionale, ed è composto da sindaci, presidenti delle province e altri rappresentanti degli organi [elettivi] degli enti locali…etcetera.  Valutare se introdurre la specificazione “elettivi” (che a me parrebbe opportuna, ma che rischierebbe di escludere i componenti delle giunte). Valutare anche se introdurre la specificazione «e da loro delegati» che potrebbe risultare funzionale.

 

Art. 75 – Riformulare così l’articolo, sopprimendo senz’altro l’attuale comma 3 che è una mera elencazione a mo’ d’esempio, inappropriata per un testo normativo, peggio per uno Statuto, nonché l’attuale comma 5 la cui superfluità è veramente offensiva (per il buon senso e, sopprattutto, per i partiti): «1. La Regione riconosce e favorisce, nelle forme stabilite dalla legge, la partecipazione dei cittadini e dei residenti, e delle loro associazioni, alla formazione e all’attuazione delle politiche regionali. 2. La legge regionale disciplina forme di collegamento stabili del Consiglio regionale con le formazioni sociali, ai fini dell’esercizio di funzioni consultive, di studio e di proposta.». (In realtà anche il comma 2, non è indispensabile ed anzi, io lo sconsiglierei perché irrigidisce rapporti che potrebbero essere disciplinati, nella sua autonomia, dal Regolamento del Consiglio: a maggior garanzia di tutti, anche perché con maggioranza potenzialmente più qualificata della legge: dipende da come si decide in ordine all’attuale art. 24).

 

Art. 78 – E’ la Commissione, sono i Gruppi davvero decisi a varare un articolo del genere? Non siamo davanti ad un eccesso di democrazia diretta? Non dobbiamo rafforzare gli istituti di quella rappresentativa (cioè il Consiglio)? Si è riflettuto sul fatto che 3 su 287 (dicesi tre) consigli comunali (magari in rappresentanza di 5.000 cittadini in tutto o in teoria anche meno) possono obbligare il Consiglio ad occuparsi entro un termine brevissimo (6 mesi) di una qualsiasi loro pensata in forma di legge, e, se i 6 mesi passano invano, possono imporre un referendum? Anche se il quorum non si raggiunge (ma sul punto v. dopo), si scomoda tutto l’apparato e tutti gli aventi diritto? E che succede se la moda prende piede, magari come arma di ricatto a fini diversi? Qui si rischia di avere 20 referendum l’anno. In compenso abolirei il quorum (v. sotto).

 

Art. 79 – Primo: suggerirei di escludere il referendum per parti di modo e di fatto (vi immaginate le dispute su cosa è “parte definita e di senso compiuto” di un testo normativo, sic?). Dunque: «Il referendum abrogativo può essere richiesto solo sul complesso di una legge o di un regolamento regionale».  Secondo: sono ammessi o no referendum abrogativi su leggi organiche? Direi di no… Però va valutato e  chiarito nell’attuale comma 3. Terzo: basta con i quorum, sono la morte della democrazia diretta. Però si potrebbe introdurre un contrappeso: che i voti favorevoli (all’abrogazione o all’approvazione) siano la metà più uno di quelli validamente espressi e – inoltre - che debbano rappresentere almeno un quarto (o un terzo) degli aventi diritto (così si ridurrebbe la propaganda per l’astensionismo, gravemente controproducente per il sistema democratico, ma al tempo stesso si eviterebbe che scelte importanti fossero decise da infime minoranze). Questo suggerimento vale anche per gli artt. 78.5, 79.4 e 81.2 (in quest’ultimo caso, il quorum è davvero inaccettabile: se il Consiglio con maggioranza dei 2/3 decide di rimettersi al popolo, non può poi imporre un quorum! Se no è troppo facile scansare le proprie responsabilità).

 

Art. 82 – Togliere l’inciso superfluo e ridondante «in conformità ai principi dello Statuto» (qualsiasi legge o atto regionale deve sempre e comunque esserein conformità ai principi dello Statuto, anzi: conforme allo Statuto e basta, non ai soli principi!).

 

Art. 83 – Sopprimere o includere nell’art. 82. Si può sopprimere perché già incluso nell’articolo sul collegio di garanzia. Si può lasciare per organicità di materia (ma allora va bene nell’82 dove si dice che la legge regionale disciplina l’ammissibilità dei referendum).

 

Art. 85 – Articolo assai importante, mal formulato e suscettibile di equivoci (specie il comma 1). Cosa significa il rinvio all’art. 25? Meglio così: «1. L’iniziativa legislativa in materia statutaria appartiene ad ogni consigliere regionale [e alla Giunta]. 2. Il regolamento del consiglio disciplina le procedure di consultazione sulle proposte di modifica dello Statuto con il consiglio delle autonomie locali e con i soggetti della sussidiarieà sociale. 3. Non possono essere ammesse o votate  proposte di abrogazione totale dello Statuto le quali non contengano il testo di un nuovo Statuto.» Il riferimento alle modalità di approvazione di cui all’art. 123 (commi 2 e  3! Il 3 non è citato: perché?) non è necessario.

 

Art. 86.2 – Il comma 2 è una mera esortazione, priva di qualsiasi effetto giuridico (a meno di prevedere una qualche sanzione, difficilmente immaginabile, però). Sopprimere.