Carlo Fusaro

carlo.fusaro@unifi.it

Io la penso così

Le riforme istituzionali in Italia

a sessant’anni dalla Costituzione del 1948

 

Istituto Italiano di Cultura di Kyoto

18 settembre 2004[1]

 

 

  1. Introduzione

Questa relazione intende fare il punto del processo di rinnovamento delle istituzioni politiche italiane in corso da circa un decennio e non ancora pervenuto – per unanime ammissione – a un assetto non dico stabile, ma soddisfacente e tale da non richiedere ulteriori interventi urgenti. Un tale argomento non può, a mio avviso, che essere affrontato con un metodo scientifico integrato, il quale, cioè, pur da una prospettiva prevalentemente costituzionalistica, non rinuncia all’approccio di altri ambiti di ricerca. Segnatamente: l’ambito storico, quello sociologico, quello politologico. Assume un rilievo particolare, tuttavia, la prospettiva storicistica: è difficile pensare di poter capire i problemi e le soluzioni di oggi, senza conoscere le origini di quei problemi. Naturalmente, un punto di partenza deve essere individuato: in questa relazione ho scelto di prendere le mosse dalla Costituzione italiana del 1948: dopotutto di riforme istituzionali e dunque in parte anche costituzionali intendo parlare e il punto di riferimento obbligato non può che essere la legge fondamentale del nostro ordinamento giuridico. Essa, con i suoi grandi pregi, ha permesso all’Italia di divenire ciò che è oggi; essa, con i suoi limiti, messi in evidenza dallo sviluppo che essa stessa appunto ha favorito, è il primo oggetto del tentativo di ammodernare e adeguare l’ordinamento costituzionale italiano considerato nel suo complesso.

 

2.    La Costituzione italiana del 1948 nel panorama del costituzionalismo del Secondo dopoguerra

2.1.        Il contesto storico politico

La Costituzione italiana fu approvata il 22 dicembre 1947 dall’Assemblea costituente eletta dai cittadini (per la prima volta uomini e donne), il 2 giugno dell’anno precedente: in quella medesima data si era tenuto il referendum sulla scelta “monarchia o repubblica” e la seconda aveva prevalso con un margine di circa due milioni di voi (12,7 milioni per la repubblica, 10,7 milioni per la conservazione della monarchia). In occasione di quelle prime elezioni si era cominciato a delineare il sistema politico che poi avrebbe trovato un assetto di lunga durata con le elezioni del 18 aprile 1948 per il Parlamento della I legislatura (1948-1953). L’Italia emergeva da una difficile transizione (1943-1946), da una rovinosa guerra provocata e perduta (1940-1943) sfociata nella guerra civile (1943-1945), da un regime – il fascismo - che sarebbe forse eccessivo definire sanguinario, ma certo era stato illiberale e guerrafondaio (si pensi alle guerre contro Albania ed Etiopia; si pensi all’attacco contro Francia e Grecia). Era durato, fino alla deposizione di Mussolini, il 25 luglio 1943, circa vent’anni; aveva costituito un pericoloso modello di risposta autoritaria e ossessivamente statalista (tutto nello Stato, niente contro lo Stato) all’esigenza di governo che – dopo la I Guerra mondiale l’avvento di nuove classi sociali nella rappresentanza, grazie all’allargamento del suffragio, aveva comportato. Certo: l’Italia, dopo l’armistizio dell’8 settembre 1943, era diventata uno stato co-belligerante degli Alleati, e ciò ne aveva reso la posizione in qualche misura diversa rispetto a quella dell’alleato tedesco e del Giappone. Ma comunque era un paese sconfitto, che aveva visto le ultime elezioni libere 27 anni prima (nel 1919), la cui dinastia si era macchiata di errori assai gravi (a partire dalla collusione col fascismo): l’ordinamento pubblico avevo subito un vero e proprio crollo e gli attori legittimati a dire qualcosa dopo la Liberazione potevano essere solo (a) gli Alleati occupanti; (b) i partiti antifascisti riuniti nel Comitato di liberazione nazionale. In conclusione si era avuta una lunga sospensione della democrazia rappresentativa, tanto che le elezioni del 1946 si tennero nella condizione c.d. del “velo d’ignoranza”. Esse mostrarono che i partiti davvero di massa, secondo la concezione classica della socialdemocrazia tedesca dei primi anni del Ventesimo secolo, erano solo tre: la Democrazia cristiana, il partito erede del Partito popolare di Luigi Sturzo che raccoglieva in una sola sigla le diverse anime del mondo cattolico impegnato in politica – guidato dal trentino Alcide De Gasperi con il 37% dei voti; il Partito socialista erede della tradiziona prefascista divisa fra massimalismo e socialdemocrazia, guidato da Pietro Nenni, con il 21%; il Partito comunista italiano, sorto nel 1921 dalla scissione del  Partito socialista, strettamente condizionato dal Partito comunista dell’Unione sovietica, fra i maggiori protagonisti della Resistenza al nazifascismo, guidato da Palmiro Togliatti con il 19% dei voti. In tre, come si vede, quasi l’80% dei voti e dei seggi che furono ripartiti con una legge proporizonale molto simile a quella del 1919. I liberali eredi della classe dirigente fino al fascismo erano ridotti a circa il 10% (divisi fra due partiti); i repubblicani – federalisti e ferocemente antimonarchici e che erano sempre stati una minoranza, erano il 4%; il resto era poca cosa, incluso il prestigioso Partito d’azione che raccoglieva gli intellettuali non marxisti repubblicani e progressisti, ma non fu in grado di andare oltre un avvilente 1.3%.

Su queste basi si spiega l’influenza largamente prevalente che – in seno all’Assemblea costituente – ebbero marxisti e cattolici, oltre che, grazie al prestigio di uomini come Vittorio Emanuele Orlando e Benedetto Croce, i liberali, nonché – sempre per ragioni di capacità personali più che di peso politico – i repubblicani e gli azionisti.

Ne venne fuori una Costituzione che si iscrive nel novero di quelle europee del Secondo dopoguerra: la Costituzione francese del 1946 (precisa l’influenza sulla Costituente italiana anche per i legami fra le forze politiche cattoliche, socialiste e comuniste dei due paesi); la Costituzione italiana del 1948, appunto, e la Legge fondamentale (Grundgesetz) tedesca del 1949. Non c’è dubbio che si tratta di testi che appartengono con evidenza alla medesima generazione di costituzioni. In quegli anni, naturalmente, vedeva la luce anche la Costituzione dell’Impero del Giappone del 3 novembre 1946: va detto tuttavia che se tutte e tre le costituzioni dei grandi paesi sconfitti furono notevolmente influenzate dalle potenze vincitrici – com’era inevitabile, delle tre quella italiana fu quella che meno risentì di tali influenze, nel bene e nel male. La ragione si deve appunto al modo come l’Italia era uscita dalla guerra contro gli Alleati: ed anche al retroterra che era pur sempre quello di un regime rappresentativo (liberale, se non democratico) con una tradizione che era durata, fino al fascismo, quasi 80 anni (1848-1924). Certo: anche l’Italia dovette sottostare ad alcune precise prescrizioni degli Alleati, contenute nel c.d. lungo armistizio, nel quale gli Alleati avevano dettato alcune clausole, le quali peraltro si riassumevano nel pieno e integrale ripristino del regime liberaldemocratico e dello stato di diritto, senza andare molto oltre. E d’altra parte la Costituzione italiana, a differenza sia di quella tedesca sia di quella giapponese, fu il prodotto di una assemblea rappresentativa regolarmente e democraticamente espressa dal popolo (oltretutto sull’onda del referendum): una costituzione, pertanto, sorretta da un elevato grado di legittimazione.

Come accennavo poco prima tutto ciò ha avuto vantaggi evidenti e notevoli, ma anche prodotto – come conseguenza inevitabile – una calibratura delle soluzioni costituzionali individuate sul metro delle aspettative, delle scelte ideologiche, delle esigenze, dei pregiudizi, dei limiti culturali delle forze politiche dell’epoca quali rappresentate in seno alla Costituente.

 

2.2.        Le fonti di ispirazione dottrinali

Fra i costituenti erano presenti alcune personalità di rilievo, appartenenti al mondo accademico e al mondo dei giuspubblictsi in particolare: ne faceva parte il più grande studioso di diritto pubblico dell’epoca, Vittorio Emanuele Orlando; e ne facevano parte una serie di studiosi meno anziani appartenenti a diverse forze politiche, come i repubblicani Conti, Perassi e Zuccarini; i democristiani Ambrosini, Fanfani, La Pira, Leone, Mortati, Moro, Tosato; l’azionista Piero Calamandrei; i comunisti Laconi e Marchesi; i liberali Bozzi ed Einaudi; i socialisti Amadei, Basso, Paolo Rossi, Targetti ed altri ancora. Prima della Costituente l’apposito ministero aveva fatto pubblicare una preziosa serie di testi di analisi storico-istituzionale e giuridica di una folta serie di ordinamenti costituzionali (la raccolta più ricca nel suo genere che sia mai stata pubblicata in Italia a tutt’oggi, una vera e propria enciclopedia del diritto costituzionale comparato). Nel trentennale della Costituzione è stata pubblicata una serie di volumi specificamente dedicata a individuare le influenze della cultura giuridica francese, tedesca, svizzera, inglese sui nostri costituenti. Nonostante il buco nero dei vent’anni del fascismo, si può dire, che vi era nella Costituente piena consapevolezza tecnica dei problemi principali del costituzionalismo dell’epoca. Nondimeno va anche aggiunto che, com’è inevitabile in un’assemblea di persone elette su base politica e politico-partitica, le scelte cruciali furono influenzate dai modelli stranieri e dalla cultura giuridica condivisa, ma ancor di più dalle esigenze ideali, strategiche e tattiche di partito.

 

2.3.        Le tradizioni politiche e costituzionali del paese

I costituenti italiani erano sostanzialmetne divisi i due grandi campi: a) coloro i quali davano del fascismo un giudizio volto in qualche modo a far salva la coscienza nazionale: lo concepivano come una degenerazione e una parentesi, chiusa la quale si trattava di tornare – sostanzialmente – al regime rappresentativo liberale prefascista; b) coloro i quali invece ritenevano il fascismo il prodotto di alcuni alcuni difetti di fondo della società italiana, frutto della tardata unificazione nazionale e anche del modo come l’unificazione era avvenuta (non “democraticamente”, ma, in un contesto internazionale particolarmente favorevole, grazie all’alleanza fra borghesia liberale illuminata e casa Savoia): si trattava perciò di realizzare quella rivoluzione democratica che non c’era mai stata. I marxisti, poi, volevano ovviamente anche una rivoluzione sociale. Questo confronto si sviluppò soprattutto sul piano dei valori, dei principi, dei diritti: tutto ciò che sarebbe confluito nella Parte prima della Costituzione italiana; invece, per quel che riguarda l’organizzazione dell’ordinamento, anche per l’incertezza in ordine a chi avrebbe vinto le elezioni politiche e dunque in ordine a chi avrebbe governato, si preferirono soluzioni che non irrigidissero i rapporti istituzionali, che lasciassero alle forze politiche le mani il più libere possibile e che si ricollegassero alla tradizione costituzionale dell’Italia dello Statuto albertino: la quale come regime monarchico rappresentativo solo parzialmente evoluto in senso parlamentare, non era certo stata dotata di alcuna di quelle forme di razionalizzazione e rafforzamento della forma di governo che, del resto, in Europa si erano cominciate ad affermare solo fra le due Guerre. Inoltre pur senza far parte della Costituzione in senso formale e scritto, fu considerata certamente un punto fermo dell’ordinamento e dell’equilibrio fr ai partiti, sin da prima della stessa Costituente, la legislazione elettorale pre-fascista del 1919, caratterizzata in senso marcatamente proporzionale. Costituiva una garanzia per tutti, così come una garanzia per tutti avrebbe dovuto costituire l’intero ordinamento costituzionale: costruito in modo da subordinare le ragioni della forza del potere democratico a quelle di dare a ciascun partito una polizza d’assicurazione in caso di successo di uno degli altri.

 

2.4.        Il dibattito costituente

La discussione in Assemblea costituente si accentrò su alcune tematiche principali: la “carta dei diritti” – con particolare attenzione a quelli forieri di riforme socio-economiche (come stava a cuore soprattutto alle sinistre), l’assetto bicamerale, il decentramento politico-legislativo regionale, i rapporti fra Stato e Chiesa cattolica in relazione ai Patti Lateranensi che erano stati conclusi da Mussolini nel 1929 molto concedendo alla Chiesa cattolica per consolidare il regime, nonché il divorzio (che i cattolici cercarono senza successo di vietare con norma costituzionale). Ad altri temi fu dedicata minore attenzione per non irrigidire, come ho già detto, la libertà d’azione delle forze politiche. Da ciò sarebbe derivata una relativa debolezza degli esecutivi, sostanzialmente affidati… al buon cuore (o più esattamente: alla disponibilità dei partiti politici di interpretare in modo virtuoso le esigenze di una forma di governo parlamentare senza sostegni giuridico-costituzionali che li “obbligassero” a portarsi bene). Statisticamente, a nessun tema fu dedicato altrettanto tempo in Commissione e in Aula quanto alla nascita e ai poteri delle nuove Regioni.

Il lavoro istruttorio fu affidato a una commissione referente chiamata Commissione per la Costituzione o anche – giornalisticamente – Commissione dei 75 perché composta appunto da altrettanti componenti in rappresentanza proporzionale dei gruppi parlamentari in cui l’Assemblea era divisa (e che corrispondevano ai partiti presentatisi alle elezioni del 2 giugno 1946). A sua volta questa Commissione, presieduta da un progressista non marxista, Meuccio Ruini, si suddivise in tre sottocommissioni, rispettivamente dedicate (a) ai diritti e ai doveri dei cittadini; (b) ai diritti e doveri economico-sociali (nelle quali due erano presenti i leader politici più importanti: Basso [socialista], Dossetti, Fanfani, La Pira, Moro [democristiani],  il segretario dei comunisti Togliatti e il capo sindacale – sempre comunista – Di Vittorio); (c) ordinamento costituzionale (divisa in potere esecutivo e potere giudiziario: con i nomi già citati prima). Un ruolo decisivo lo ebbe – infine – il Comitato di redazione che aveva il compito ufficiale di rivedere e coordinare il testo votato in Aula, ma in realtà si rivelò una specie di “comitato direttivo redazionale” nel quale i leader c’erano tutti e concordarono modifiche anche non minori col metodo del sostanziale “consenso”.

 

2.5.        I principali contenuti e le caratteristiche di fondo

Secono i critici che avevano riposto maggiori speranze in un radicale rinnovamento sociale e istituzionale che fosse riflesso nella nuova carta, si sarebbe trattato, come scrisse Piero Calamandrei, illustre giurista fiorentino e azionista, di una rivoluzione mancata in cambio di una promessa… In effetti una delle chiavi di interpretazione del Secondo dopoguerra italiano fu proprio il tasso di cambiamento che in concreto si volle perseguire, di cui l’epurazione dei pubblici funzionari ai vari livelli compromessi col fascismo fu un po’ il simbolo: epurazione annunciata, ma poi realizzata in misura assai ridotta in una logica di continuismo che prevalse, anche a livello istituzionale e costituzionale. Il compromesso fra le diverse anime della costituente l’una contro l’altra fermamente schierate ma anche desiderose di fornire un risultato utile a un paese provato e stanco (liberali, cattolici, marxisti) si raggiunse proprio sulle riforme da fare domani, rinunciando a farle subito. Subito sarebbe stato semplicmente impossibile mettersi d’accordo: ne venne fuori così un testo aperto ad evoluzioni diverse. E in effetti, la Costituzione italiana nella sua parte relativa ai principi fondamentali (artt. 1-11) e in quella relativa ai diritti e ai doveri dei cittadini (artt. 13-54) da un lato ha di fatto assecondato e non impedito nessuna delle fasi politiche succedutesi nel paese (centrismo, centrosinistra, solidarietà democratica coi comunisti, pentapartito, alternativa di centro-destra, alternativa di centro-sinistra); dall’altra fu anche interpretata nel senso che una svolta nel senso della rivoluzione socialista sarebbe pure stata legittima. In effetti a chi legge gli artt. 41, 42 e 43 della c.d.costituzione economica non sfugge l’ambiguità di formulazioni attentamente costruite per permettere interpretazioni assai difformi, interpretazioni affidate ovviamente al legislatore, cioè alle maggioranze contingenti. In questo senso una costituzione rigida che – su alcuni punti chiave relativi all’economia di mercato e al diritto di proprità – si faceva e si è rivelata flessibile. (L’iniziativa economica privata è libera, ma non si può svolgere in contrasto con l’utilità sociale. La proprietà e pubblica o privata: la seconda può essere limitata dalla legge per assicurane la funzione sociale. I servizi pubblici che siano essenziali e di preminente interesse generale possono essere statizzati a fini di utilità generale.)

Aggiungo, per amor del vero, che non conosco costituzioni che all’atto della loro prima entrata in vigore risultino già bell’e realizzate in ogni loro previsione; e non se ne conoscono – almeno fra quelle frutto di un’elaborazione partecipata o democratica – di quelle che non prevedano qualche compromesso (del resto la prima delle Costituzioni scritte, la grande Costituzione di Filadelfia degli Stati Uniti, conteneva tutta una serie di compromessi fra cui quello sulla schiavitù, oltre a vari rinvii, inclusa la carta dei diritti che non infatti divenne il Bill of rights dei primi 10 emendamenti pochi anni dopo). Questo della (inevitabilmente ritardata) attuazione della Costituzione, sui cui si è molto parlato, è un punto che riprenderemo poco avanti: si trattava di uno sviluppo difficilmente evitabile.

Con tutto ciò la Costituzione italiana del 1948 è una bella e importante Costituzione, completa, ben scritta, molto innovativa rispetto all’ordinamento italiano, al passo coi tempi del costituzionalismo dell’epoca. Nel complesso del resto essa ha retto bene, ancorché modificata ormai in un terzo dei suoi articoli: ma la struttura base resta quella originaria, a distanza di oltre 55 anni. I punti essenziali che mi limito ad elencare brevemente furono:

a)     Si trattava per la prima volta in Italia di una costituzione davvero rigida, garantita da un meccanismo aggravato di revisione (art. 138 Cost.) e dall’istituzione di un tribunale con il potere di giudicare della legittimità costituzionale delle leggi del Parlamento, ora limitato e non più sovrano (la Corte, v. artt. 134-137 Cost.).

b)     L’individuazione di una serie di principi e valori, seguita da un catalogo sufficientemente completo di quelli che oggi chiameremmo diritti fondamentali.

c)      La previsione di alcuni istituti in grado di permettere il diretto esercizio della sovramità da parte del corpo elettorale in modo per l’epoca originale (Svizzera a parte): i referendum di cui agli artt. 75, 132 e 138 Cost.

d)     La rottura dell’assetto accentrato dell’ordinamento e l’istituzione delle Regioni, nella doppia versione a statuto ordinario e a statuto speciale di rango costituzionale; il riconoscimento dell’autonomia degli enti territoriali minori (comuni e province) (titolo V° dall’art. 114-133 Cost.)

e)     L’introduzione di una serie di fondamentali garanzia dell’indipendenza della magistratura, davvero liberata da qualsiasi dipendenza istituzionale nei confronti del potere politico e del governo, assicurata dall’istituzione di un organo apposito, il Consiglio superiore della magistratura, fra tutte una delle soluzioni istituzionali originali italiane maggiormente ripresa, nei decenni successivi, dal costituzionalismo europeo.

            C’erano anche, come si è già anticipato, dei difetti, che sarebbero emersi nel tempo e di cui parlerò più avanti: un altro solamente indico qui. Dopo un braccio di ferro insistito prevalsa la linea del bicameralismo paritario e indifferenziato: l’Italia si dotò così – caso pressoché unico al mondo – di due Camere entrambe di estrazione popolare diretta e con le stesse identiche attribuzioni, incluso il rapporto fiduciario col Governo. Ciò – per dirla in modo molto piano – puramente e semplicemente raddoppiava le difficoltà per qualsiasi esecutivo che volesse tradurre in decisioni parlamentari il proprio programma perché moltiplicava per due il problema di assicurare l’apporto di una maggioranza leale (il che non era poca cosa, considerato che il sistema politico imponeva necessariamente governi di coalizione multipartitica).

             

 

3.    La lenta e ritardata attuazione della Costituzione

3.1.        Aspetti generali dell’attuazione costituzionale

Ho già accennato e non ripeto un’osservazione di fondo: qualsiasi costituzione nuova pone un problema di attuazione (implementation of its provisions si direbbe in inglese), qualsiasi ordinamento costituzionae – per essere tecnicamente più precisi – è un processo che si realizza a tappe. Richiede perciò uno sforzo caratterizzato da una certa perseveranza nel tempo e, anche, da una certa coerenza con i principi ispiratori del testo base. Tutto ciò non poté che mancare per anni in Italia: un paese la cui società dell’epoca era alquanto divisa, sicché mancò o venne a mancare – per decenni – quella condivisione di valori di fondo che non può non sorreggere qualsiasi assetto istituzionale. Nel caso italiano, perciò, il processo di attuazione della carta costituzionale approvata il 22 dicembre 1947 fu un processo particolarmente lungo, durato – si può dire – circa 25 anni.

 

3.2.        Il mutato contesto politico e i nuovi equilibri

La principale ragione, accanto al naturale conservatorismo di tutte le macchine sociali, della ritardata attuazione dell’ordinamento costituzionale italiano quale previsto dalla carta del 1948 fu certamente il mutato contesto politico e i nuovi equilibri, rispetto alla fase costitutente (1946-1947) che prevalsero il 18 aprile 1948 quando si tennero le elezioni che avrebbero delineato il sistema partitico e dunque politico italiano per i successivi 45 anni. A loro volta le elezioni del 18 aprile furono figlie della fase più critica della c.d. guerra fredda, cioè la competizione Ovest-Est della quale l’Italia fu protagonista, scegliendo di esserlo dalla parte occidentale. Il presupposto era una vittoria elettorale sufficientemente netta delle forze non (ed allora apertamente anti-) comuniste. In effetti quelle elezioni furono il trionfo della Democrazia cristiana di Alcide De Gasperi e segnarono la sconfitta dei socialcomunisti che avevano presentato liste comuni nel c.d. Fronte popolare: da sola la Dc riportò la maggioranza dei seggi al Senato e poco meno della metà alla Camera con comunisti e socialisti, uniti, al 30%; ma ai voti e seggi Dc si dovevano aggiungere quelli certamente anticomunisti dei socialdemocratici (7%), dei liberali (circa 4%), dei repubblicani (circa il 3%) per non considerare le destre vere e proprie (circa un altro 5%). Rinunciando alla tentazione di governare da solo, De Gasperi volle intorno a sé l’alleanza dei partiti minori di centro sinistra e centrodestra e governò all’inglese per una legislatura intera.

 

3.3.        Gli istituti che incontrano i maggiori ostacoli (magistratura, corte, regioni, referendum)

In un’Italia da ricostruire, in un contesto di pesante conflitto - per fortuna “freddo” - fra Stati Uniti coi suoi alleati da una parte e Unione sovietica con in suoi vassalli dall’altra (dopo l’imposizione con le buone o con le cattive di regimi “socialisti” e/o “popolari” dall’Oder-Neisse in là), non sorprende che certe posizioni che erano state dei partiti alla Costituente finirono – ad assetti consolidati – con il ribaltarsi quasi di 180°. I comunisti erano stati ostili al decentramento regionale e al ruolo della Corte costituzionale: ne diventarono i fautori più convinti; i democristiani (coi repubblicani) erano stati i fautori di queste riforme, ma una volta al governo con i socialcomunisti all’opposizione ogni urgenza venne a cadere: come anche non c’era fretta di istituire le garanzie di indipendenza della magistratura, a partire dal Csm (il ministro di grazia e giustizia dava maggiori garanzie, ovviamente). Tanto meno appariva necessario disciplinare e rendere così concretamente utilizzabile il referendum popolare sulle leggi. Anche in materia di libertà si scontarono ritardi gravi, favoriti dal combinarsi della vecchia legislazione (quasi tutta di impostazione autoritaria o almeno statalista, per non dire fascista: a partire dal codice penale e dal codice di procedura penale) con un controllo di costituzionalità affidato alle interpretazioni più che moderate della Corte di cassazione (in assenza della Corte costituzionale), la quale tendeva a sostenere che tale controllo valeva per le leggi nuove e che comunque la Costituzione conteneva in larga misura norme meramente programmatiche, cioè dettami al legislatore, e non disposizioni immediatamente vincolanti per il giudice. Così alcune libertà risultarono pesantemente limitate dalle norme vigenti, a partire dalla libertà di opinione e di proselitismo religioso (anche con riferimento alle norme di attuazione del Concordato del 1929). 

 

3.4.        La via tutta politica al consolidamento democratico in Italia

Nel 1953 si ebbe un altro momento chiave. La democrazia cristiana entrò in difficoltà per certe pretese genuinamente reazionarie della parte conservatrice del mondo cattolico la quale pretendeva che al minimo cenno di autonomia dei partiti alleati di centro, la Dc dovesse minacciare ed eventualmente realizzare alleanze, innanzitutto locali (per il comune di Roma, per esempio), con la destra monarchica e neo-fascista. Allora, con l’intento di rafforzare l’autonomia della maggioranza centrista e – in seno a questa – della Dc, liberandola dall’alternativa a destra, De Gasperi pensò di modificare la legge elettorale in senso maggioritario. Sarebbe restata a base proprozionale, ma il partito o la coalizione di partiti che avesse ottenuto la metà dei voti più uno avrebbe ottenuto una larga maggioranza di seggi. L’opposizione parlò allora di “legge truffa”: fu uno slogan azzeccato, ma naturalmente era solo uno slogan, appunto. Se non che anche alcune minoranze in seno alla maggioranza non condivisero tale scelta: essa apparve a molti una forzatura, soprattutto per l’entità del premio che – posto al 65% dei seggi – avvicinava troppo quei 2/3 dei voti necessari e sufficienti a mente dell’art. 138 per modificare la Costituzione. Anche una parte considerevole del mondo accademico si schierò contro la legge. Certo: oggi l’ordinamento italiano conosce leggi elettorali che attribuiscono maggioranze poco inferiori anche a chi ottiene non la maggioranza assoluta, ma solo quella relativa. I tempi sono cambiati, la società e la politica italiana sono maturate, certi contrasti profondi non ci sono più (spesso vengono esibiti, ma sono “finti”. Ne riparlerò). Sta di fatto che per pochi voti (40.000 su 30 milioni) il premio non scattò.

Ciò non solo determinò, nell’immediato, il tramonto della lunga stella di Alcide De Gasperi, il leader più forte che il partito della democrazia cristiana mai ebbe, e  soprattutto uno degli uomini che più hanno concorso alla rinascita democratica italiana  e all’avvio del processo di ingreazione europea, ma fu una svolta che indusse ad abbandonare la via istituzionale (per via di riforme elettorali o anche costituzionali) al rafforzamento del potere democratico in Italia e guardae, invece, alla via politica: fondata sul progressivo allargamento della base delle coalizioni di governo, che sarebbe culminata negli anni Settanta nell’inclusione nella maggioranza se non al governo dello stesso partito comunista. Ciò avrebbe comportato nei tempi lunghi vantaggi e svantaggi, naturalmente: fra i primi, lo spettacolare successo della progressiva trasformazione in un partito sostanzialmente democratico del maggior partito comunista fuori dai confini dell’Urss e, in generale, una accettazione uniforme e larga delle istituzioni fondate sulla Costituzione del 1948; fra i secondi, governi sempre deboli e sempre alla mercé dei partiti, un’assoluta mancanza di ricambio e di alternativa al governo con conseguenti (a) limitazione e direi virtuale soppressione del principio di responsabilità politica e (b) limitazione dell’influenza del corpo elettorale chiamato, con il suo voto, solo a distribuire periodicamente carte (o fiches) che poi i gruppi dirigenti dei partiti avrebbero liberamente o quasi giocato sul tavolo delle trattative che avrebbero fatto nascere e morire i governi e le politiche.

 

3.5.        Il “boom” economico e l’Europa

Nel contempo, tuttavia, va anche riconosciuto che le maggioranze di governo di centro e poi di centrosinistra fra il 1948 e – diciamo – il 1974 seppero saldamente inserire l’Italia nel novero dei paesi promotori e realizzatori delle prime fasi del processo di integrazione europea; seppero inoltre assecondare uno spettacolare sviluppo economico (che trova paragone nel mondo proprio solo con quello del Giappone negli stessi anni), che andò ovviamente di pari passo con trasformazioni sociali di grande momento: il settore primario assorbiva, nel 1948, ancora il 40% ed oltre della manodopera, ma l’Italia si trasformò prima in un sistema industriale poi in un sistema fondato sui servizi; la popolazione si mosse massicciamente dalle campagne alle città e poi dal Nord al Sud; un paese di emigrazione nell’ordine dei milioni l’anno divenne in poco più di 20 anni un paese di crescente immigrazione; insieme al reddito si moltiplicò il benessere effettivo: la percentuale delle famiglie in case di proprietà (che in Italia oggi tocca oltre l’80%), la disponibilità di beni di consumo (auto, tv, lavatrici, frigoriferi eccetera), la eliminazione dell’analfabetismo (che era ancora assai forte negli anni Cinquanta) e così via dicendo.

 

4.    La prima crisi del sistema politico istituzionale: specificità italiane

4.1.        Il movimento operaio e il movimento studentesco, un fenomeno non solo italiano

E’ appena il caso di ricordare i movimenti sociali che alla metà degli anni Sessanta si svilupparono un po’ in tutto il mondo occidentale, a partire dai campus americani per fare in qualche modo la storia di quel periodo (maggio francese del 1968). Arrivano quasi negli stessi mesi in Italia, prima in ambito universitario poi in ambito operaio, forse anche più che altrove. La ragione era semplice: il boom economico si era fondato su una notevole accumulazione di capitale e il reddito prodotto in misura crescente solo in misura minore era stato re-distribuito in salari. Inoltre, anche grazie alle capacità egemonizzanti della cultura marxista vi era in Italia un ambiente recettivo rispetto a certe parole d’ordine: fu per molti agevole ricollegarsi al mito della “resistenza come rivoluzione tradita” con riferimento al sovvertimento dei rapporti di produzione vagheggiato ma rinviato sine die alla fine degli anni Quaranta.

 

4.2.        Perché l’Italia reagisce molto più lentamente: riforme strascicate, reazione neofascista, timori occidentali e connivenze di schegge impazzite dei servizi segreti. Il terrore nero. Piazza Fontana.

L’Italia reagì però in modo meno efficace alle vicende del 1968-69. Analizzare le ragioni di ciò non è affatto semplice: come sempre qualsiasi analisi fondata su una spiegazione sola coglie solo una parte della realtà. Certo è che la classe dirigente politica dell’epoca, formata essenzialmente dai democristiani e dai loro alleati della sinistra socialista e moderata, non furono all’altezza di un rilancio riformatore pari alla sfida lanciata: certamente non li agevolava il complesso assetto prodotto da soluzioni costituzionali, sistema partitico, legislazione elettorale proporzionale. Inoltre torbidi tentativi di fronteggiare la situazione, in parte risalenti anche ad alcuni anni prima, si susseguirono, influenzati da frange deviate dei servizi segreti che erano stati costituiti e conformati alla primaria esigenza di combattere il pericolo comunista e dunque si erano largamente approvvigionati di personale legato se non direttamente implicato nella sovversione neofascista e perfino neonazista. Come ho detto non è possibile soffermarsi perché il tema giustificherebbe una discussione a parte: basti dire che l’Italia conobbe, come è stato detto, un ’68 (cioè un periodo di movimenti sociali anche violenti e di incertezza politica crescente) che sarebbe durata ben oltre un decennio, senza riuscire ad uscirne né in senso conservatore (ma liberale) né in senso riformatore progressista (ma pacifico). Si innescò un ventennio di lotta politica parallela combattuta con le armi della violenza: la violenza del terrore nero che sperò di dirottare a suo vantaggio la politica di una paese che, anche se non era, appariva allo sbando, provocando una serie di stragi di cittadini inermi (da piazza Fontana in poi almeno fino alla strage della Stazione di Bologna 1969-1980); la violenza della piazza studentesca e operaia che poi alimentò il diffondersi della pratica dei gruppi armati terroristici (come in Germania, come – credo – in parte in Giappone) mutuando il drammatico cattivo modello delle organizzazioni palestinesi che avevano dichiarato guerra ad Israele (la strage alle Olimpiadi di Monaco è del 1972). Il primo serio episodio fu il rapimento del magistrato Sossi (primavera 1974): purtroppo è una pratica non ancora archiviata e che minoranze sempre più autoreferenziali ed ora assolutamente fuori dalla storia e da tutto riprendono a distanza per fortuna ormai di anni (l’assassinio del professor Biagi è del 2002). Ma queste vicende culminarono in realtà con il rapimento e l’assassinio (con tutta la sua scorta) di uno dei massimi leader politici, il democristiano Aldo Moro, già presidente del consiglio e numerose volte ministro (l’abbiamo già brevemente incontrato come membro della Costituente).

 

4.3.        I primi tentativi di rilanciare la via istituzionale attraverso riforme politiche e costituzionali

Fu in questa fase che la proposta di riformare le istituzioni, anche attraverso la revisione della Costituzione e in particolare della forma di governo, che era stata dopo il 1953 appannaggio della destra e di circoli molto piccoli di intellettuali moderati (penso all’Alleanza costituzionale di Giuseppe Maranini), venne ripresa anche in seno alla democrazia cristiana da parte di alcuni esponenti autorevoli del mondo accademico, a partire dall’ormai anziano ma sempre prestigioso ex costituente ed ex giudice costituzionale Costantino Mortati. Fu lui, insieme ad altri come Serio Galeotti e l’europeista Antonio La Pergola, a ipotizzare l’importazione delle soluzioni costituzionali che – in alternativa al gollismo – Maurice Duverger aveva proposto in Francia da posizione di sinistra radicale. Si sarebbe trattato di eleggere direttamente il presidente del consiglio per renderlo maggiormente autonomo dai partiti politici. Questa discussione si sviluppò in più fasi e culminò in un doppio convegno fra il 1972 e il 1973: ma senza esito politico rilevante perché ad eccezione di una parte della Dc, l’intero sistema partitico era contrario a qualsiasi innovazione in materia di forma di governo e di sistema elettorale.

 

4.4.           Prosegue la via politica: la società continua ad aprirsi

Al contrario i primi anni Settanta vedono proseguire la strategia avviata con l’apertura a sinistra del decennio precedente: si teorizza la centralità del Parlamento e si interpretano le assemblee elettive come il luogo istituzionale dove maggioranza e opposizione concorrono insieme a delineare con le leggi fatte insieme – soprattutto in sede di commissione, l’indirizzo politico del paese. Esiste un indirizzo governativo: ma questo è obbligato a misurarsi nelle due Camere con gruppi parlamentari solo blandamente impegnati a sostenerlo, anzi, decisi a sviluppare il proprio protagonismo in obbedienza alle direttive del gruppo dirigente extraparlamentare. Non che su alcune questioni di fondo una solidarietà di maggioranza non vi fosse: ma erano proprio poche. Certo le due o tre fondamentali, e prima di tutto, l’impegno atlantico ed europeistico (non senza qualche apertura filoaraba). Ma per tutto ciò che riguardava le politiche pubbliche il segmento parlamentare non dava alcuna garanzia al Governo, e ciò che prevaleva era la teorizzata risultante degli accordi fra i gruppi, inclusa la maggior opposizione. Si verificava così una singolare combinazione di niente alternativa (in nome della tacita regola che il Pci non potesse andare in nessun caso al governo) e coinvolgimento di esso in seno alla c.d. rete delle assemblee elettive. Si parlò non a caso di arco costituzionale che comprendeva, appunto, la Dc, i suoi alleati e il Pci, nel ricordo del contributo dato al varo della Costituzione, trenta anni prima. Simbolo di questa strategia anche istituzionale furono i primi regolamenti parlamentari dell’epoca repubblicana approvati nel 1971 ed improntati a un marcato assemblearismo e un ulteriore indebolimento del Governo.

Fra uno scossone e l’altro la società evolveva, anche grazie alla progressiva attuazione degli istituti costituzionali che, rinviata nelle prime legislature, era stata finalmente avviata dalla seconda metà degli anni Cinquanta: a) la prima seduta della nuova Corte costituzionale si ebbe nel giugno 1956; b) nel 1958 finalmente fu istituito il Consiglio superiore della magistratura e si avviò la grande stagione dell’affermazione concreta dell’autonomia della magistratura italiana (che alla lunga avrebbe prodotto anche effetti collaterali meno positivi quali una certa politicizzazione e un forte corporativismo, degenerato in fine in un preoccupante squilibrio fra magistrati giudicanti e magistrati inquirenti); c) nel 1963 si corresse il bicameralismo per renderlo completamente indifferenziato (durata del Senato ricondotta da 6 a 5 anni, come la Camera; la legge elettorale era stata proporzionale, di fatto, sin dal 1948); d) nel 1970 si disciplinarono finalmente i referendum in modo che ad essi si potesse fare effettivamente ricorso; e) fra il 1968 e il 1971 si istituirono finalmente, fra polemiche di nuovo asperrime, le Regioni ordinarie (quelle speciali c’erano già, ma erano solo cinque su 20). Tutto ciò costituiva un progresso notevole ma non toccava in alcun modo quella che sarebbe stata poi chiamata la governabilità che, ai diversi livelli, locale, statale ed ora anche regionale, restava del tutto inadeguata per instabilità ed inefficienza.

La vicenda della legge Fortuna-Baslini che introdusse il divorzio fu la cartina di tornasole della avvenuta trasformazione e modernizzazione della società. Sottoposta a referendum per volontà della Chiesa e dei partiti della Dc e della estrema destra, fu clamorosamente confermata dagli elettori con olte il 59% di voti a favore e solo il 41% contro. Tutti si erano aspettati un esito diverso: ed invece la società italiana si rivelò più laica di quanto si fosse immaginato. Questo referendum anticipò e quasi dettò una fase di svolta a sinistra che culminò con le elezioni amministrative del 1975 e quelle politiche del 1976.

Negli stessi anni anche il settore informativo conosceva forti novità determinate da una spinta che veniva dalla società e dalla assoluta incapacità delle forze politiche, fra sé divise e in parte anche non in grado di capire ciò che stava succedendo, di disciplinarla e governarla verso esiti di interesse generale: come funghi nascevano prima le radio, poi le tv private che facevano saltare il monopolio pubblico stolidamente difeso dai partiti (che lo controllavano e se lo suddividevano) al di là di ogni ragionevolezza. Questa difesa impediva di anticipare le inevitabili evoluzioni concentratrici di un mercato senza alcuna regola: così, mentre il pluralirsmo radiofonico si consolidava, l’esigenza di forti capitali e l’inettitudine di molti imprenditori anche non piccoli, permetteva il costituirsi di un unico polo televisivo alternativo a quello pubblico. Una questione, come si capisce bene, di cui si sarebbe stati costretti a riparlare alla resa dei conti, dopo un decennio, e poi ancora successivamente, quando però, come si dice in Italia, ormai i buoi erano scappati dalla stalla, e da tempo!

Non basta: nel 1970 si varò lo Statuto dei lavoratori per meglio tutelarne i diritti all’interno dell’azienda; poi, divorzio a parte, nel 1975 vide la luce il nuovo diritto di famiglia; la maggiore età fu abbassata a 18 anni (da 21) sempre nel 1975 e nel 1978 si disciplinò l’aborto.

 

4.5.        Il terrorismo rosso, malattia infantile da modernizzazione rifiutata. La politica di solidarietà democratica. L’esperienza cilena, il “compromesso storico”, gli “euromissili” e il suo superamento

Ho già fatto cenno al terrorismo rosso, vera e propria malattia infantile da modernizzazione respinta da una parte della società probabilmente passata in tempi troppo ravvicinati dai costumi e dai valori della società agraria a quelli della società postindustriale. Nei primi anni Settanta, anche prendendo spunto dalla vicenda cilena del 1973, il Partito comunista italiano scelse la strada politica che era l’altra faccia della strategia di inserimento nel governo delle istituzioni parlamentari di cui ho già detto, teorizzando un compromesso storico che lo portasse a concorrere a riforme radicali del sistema socioeconomico governando con la Dc, non sostituendosi ad essa. Questa ipotesi non andò avanti come tale, ma mentre lo stesso Pci, anche a seguito dei fatti della Cecoslovacchia del 1968-1969 e successivi (inclusi quelli polacchi), a sua volta andava allontandosi dal Pcus, la maggioranza della Dc e altri partiti democratici pensarono di affrontare l’emergenza terroristica che era andata aggravandosi coinvolgendolo in una politica comune che fu chiamata di solidarietà nazionale. In nome di essa importanti uomini politici della sinistra comunista e socialista furono concordemente eletti al vertice delle istituzioni (mai del governo): l’ex capo partigiano socialista Sandro Pertini fu eletto presidente della Repubblica nel 1978, l’anno dell’assassinio di Moro; il comunista Pietro Ingrao fu eletto presidente della Camera (la terza carica dello Stato).

Questa politica non poté sfociare in un pieno e paritario coinvolgimento governativo del Pci per le forti resistenze interne ed internazionali e finì con l’entrare in crisi quando i governi italiani furono nella necessità di decidere l’accoglimento sul territorio italiano dei missili destinati a controbattere quelli sovietici che erano stati schierati per minacciare l’Europa senza minacciare gli Stati Uniti, nell’evidente tentativo di separare la sorte degli europei da quella degli americani. Ancora soggetti all’Urss e influenzati dal pacifismo da essa condizionato, i comunisti decisero di interrompere la politica di collaborazione avviata. Fu allora che i socialisti, decisi ad affermare una loro autonomia concorrenziale con essi, adottarono una politica di collaborazione salda e preferenziale con la Democrazia cristiana, senza rinunciare a competere anche con essa, a sua volta in difficoltà.

La solidarietà democratica fu messa in crisi anche per altre ragioni: fra le quali, già citato, l’attacco del gruppo terroristico delle Brigate Rosse,  volto con tutta evidenza a mettere in difficoltà prima di tutto i comunisti (che peraltro ressero molto bene senza scendere a compromessi), l’ambiguità di una situazione poco limpida (al governo no, in maggioranza sì), la difficoltà di gestire politiche riconoscibili ed efficaci, i primi segnali rivelatori di un sistema di estesa corruzione politico-amministrativa. Ma non c’è dubbio che, come era sempre stato e sempre sarebbe stato fino al crollo dell’Urss, la vera discriminante fu la politica estera. Nacque l’alleanza di tutti i partiti di centrodestra e centrosinistra con la Dc, con all’opposizione di nuovo i comunisti e la destra neofascista: il c.d. pentapartito che governò il paese per tutto il decennio degli anni Ottanta.


 

5.    La modernizzazione tardiva e la strategia delle “riforme possibili”

5.1.        Vicende politiche e scelte istituzionali del pentapartito: comincia la lunga incubazione delle riforme

La scelta obbligata del pentapartito vincolò la stessa Dc più che nelle fasi precedenti: aveva un interlocutore solo, ormai, il Partito socialista; e una serie di interlocutori minori che si dividevano fra quelli più fedeli e quelli più vicini al Psi. Ma alternative, ancora una volta, non ce n’erano. Nel corso del 1980 e negli anni successivi emersero scandali di proporzioni considerevoli: a) prima di tutto quello legato alla loggia massonica segreta P2, il tentativo di costituire e gestire un’elite politico-affaristica con finalità, appunto, di influenza politica a scopo di arricchimento personale; ne fece le spese non solo ma soprattutto la classe dirigente di governo e in particolare quella DC; b) poi le inefficienze clamorose rivelate dalla cattiva gestione del terremoto in Irpinia, una regione montuosa del sud Italia fra Campania e Basilicata: vuoi sotto il profilo dell’emergenza vuoi sotto il profilo della ricostruzione (ciò avrebbe dato luogo anche a inchieste parlamentari: come del resto la vicenda P2). 

 

5.2.        Dallo scandalo P2 al primo governo a guida non DC; la DC alle corde: il governo Craxi.

Furono proprio le evidenti difficoltà della Dc (che era sempre stata e continuava ad essere un partito diviso in correnti in feroce competizione interna), unite al fatto che alla presidenza della Repubblica era dal 1978 un socialista, Sandro Pertini (il primo capo dello Stato e uno dei primi leader politici che, pur ottuagenario, colse l’importanza decisiva in una moderna democrazia di massa di dialogare direttamente coi cittadini, anche a costo di qualche scivolata demagogica), a portare a una novità sensazionale: la ricerca di una via d’uscita dalla crisi affidando la guida del Governo a un politico non Dc. Era una cosa difficile da capire al di fuori del contesto italiano: la Dc era pur sempre il perno delle coalizioni di governo e il partito di ampia maggioranza relativa con più del 38% dei voti (1979), il triplo del secondo partito della coalizione! Sta di fatto che in assenza di vero ricambio e vera alternativa ci si contentò di un’alternanza al vertice del governo, con quale effetto sulla compattezza già debole della maggioranza è facile immaginare. Chiamato a questa impresa fu il segretario del partito repubblicano (il quarto della coalizione!), giornalista e storico prestigioso, il fiorentino Giovanni Spadolini che guidava un partito sempre caratterizzatosi per la fermezza sulla questione morale (cioè sulla lotta alla corruzione) e contro il terrorismo (che ancora c’era).

Ebbene, fu proprio in occasione della formazione del secondo dei suoi due brevi governi, nel 1982, che anche su forte sollecitazione socialista, si delineò la strategia di riforme istituzionali che avrebbe positivamente caratterizzato il pentapartito. Esauriti i margini politici (l’allargamento a sinistra s’era compiuto ed aveva poi trovato il suo limite), non restava effettivamente che provare a irrobustire la governabilità mediante novità istituzionali per vedere se fosse stato possibile dare all’esecutivo la possibilità di tradurre almeno in parte il proprio indirizzo politico nelle necessarie leggi parlamentari. E poi c’erano tanti altri settori della macchina pubblica e tante altre politiche pubbliche che abbisognavano di ammodernamento o, come si diceva, “riforma”. Sotto questo aspetto gli anni dal 1982-83 fino alla grande crisi politico-istituzionale dei primi anni Novanta furono un periodo estremamente proficuo. Esso segnò anche, dopo Spadolini, nella successive due legislature altre leadership di governo “forti”, in linea con quanto era da tempo avvenuto in tutte le altre democrazie parlamentari occidentali: nella IX legislatura (1983-1987) la guida del governo fu affidata al leader socialista Bettino Craxi, uomo politico dotato di notevole carisma, assai pugnace, il quale guidò la più lunga esperienza di governo fino agli anni 2000; nella X (1987- 1992) la guida del governo fu affidata al segretario democristiano De Mita e poi dopo la parentesi Goria a uno dei più navigati politici del Secondo dopoguerra, Giulio Andreotti. Le realizzazioni politico-istituzionali di questi governi furono francamente notevoli: ma, anticipo il giudizio, dettero nei tempi brevi esiti non sufficienti per due prevalenti ragioni. Primo, erano terribilmente tardive. Secondo, subivano un limite strategico di fondo: dovevano - nel rispetto del quadro delle convenienze dei partiti della coalizioni  - fermarsi là dove sarebbero cominciate le innovazioni profonde del sistema politico; in altre parole, niente riforme che toccasero il ruolo dei partiti, e di quei partiti, e niente riforme di rango costituzionale. In termini generali si può dire che le riforme del pentapartito furono dirette a rafforzare il principio maggioritario come regola per far funzionare la governabilità (fermo il proporzionalismo nella composizione delle assemblee, e dunque il ruolo dei partiti), non come regola per fondare il rapporto maggioranza – opposizione e con esso la composizione delle assemblee.

 

5.3.        La prima Commissione per le riforme istituzionali (1983-1985)

Anche per la ragione appena detta, la Prima (ce ne sarebbero state altre due) delle Commissioni parlamentare per le riforme istituzionali (1983-1985), affidata alla presidenza del liberale ex costituente Aldo Bozzi, non solo si limitò a proporre innovazioni limitate (sia pure nella direzione giusta della revisione del bicameralismo, del rafforzamento dell’esecutivo, di un aggiornamento dei diritti di cui alla parte prima della Costituzione), ma non ebbe esito concreto alcuno. La gran parte del Pci (non tutto) era ancora fortemente condizionata da una pregiudiziale sostanzialmente contraria a qualsiasi innovazione: esso riteneva di non dover fare favori alla Dc e ai suoi alleati. In particolare non voleva concorrere a soluzioni che, rafforzando l’esecutivo e la compattezza delle maggioranze in nome di una migliore governabilità, potessero allontanare il momento del ricambio (con sua ascesa al potere). Era questo (e lo si sarebbe visto) un serio errore di impostazione: al contrario, infatti, ciò che accadde successivamente di lì a pochi anni avrebbe dimostrato che solo grazie ad adeguate riforme in direzione maggioritaria l’alternativa sarebbe diventata possibile (e ci sarebbe poi davvero stata).

 

5.4.        Le riforme del pentapartito e il recupero del maggioritarismo di funzionamento

Ho già anticipato che il pentapartito fu una stagione di notevoli innovazioni. Mi limito ad un rapido elenco: a) nel 1984 fu firmata e poi ratificata la revisione del Concordato fra Stato e Chiesa cattolica superando definitivamente il confessionalismo, pur nella conferma di alcuni privilegi a vantaggio della Chiesa di Roma; b) furono subito dopo varate le prime intese con altre confessioni religiose a partire dai valdesi; c) si avviò la revisione dei regolamenti parlamentari, ridimensionando la prevalenza del voto segreto, una vera e propria miccia costantemente accesa  contro qualsiasi governo (1983-1988); d) fu riformato il codice di procedura penale per superare il c.d. processo inquisitorio e realizzare un processo (quasi) accusatorio fondato su una tendenziale parità fra accusa e difesa (1989); e) fu per la prima volta disciplinato l’ordinamento della presidenza del Consiglio e l’esercizio da parte del Governo dei poteri normativi regolamentari e legislativi d’urgenza e delegati: e in questo quadro fu disciplinato un nuovo prezioso organo di coordinamento, la Conferenza Stato-Regioni (cui si sarebbe aggiunta quella Stato-Città) (1988); f) si istituì un procedimento annuale di attuazione del diritto comunitario grazie al quale l’Italia ha potuto non essere più il paese con il maggior numero di infrazioni per mancata implementazione delle direttive di Bruxelles (1989); g) si varò la prima riforma dell’ordinamento locale dal 1915 (1990); h) dopo la sbornia degli anni Sessanta e Settanta si provò a disciplinare l’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (1990); i) si introdusse la prima disciplina generale delprocedimento amministrativo (1990); l) si varò la prima disciplina del servizio pubblico televisivo privatizzato, pur ratificando il fatto compiuto del duopolio Rai-Mediaset (1990); m) si introdusse la prima legislazione antitrust.

Non era poco, ma per le ragioni dette, non bastò: la crisi esplose in pochi mesi a cavallo delle elezioni politiche del 1992 (per la Undicesima legislatura che si sarebbe rivelata quella più drammatica).

 

 

6.    La grande crisi di transizione (1992-1996)

6.1.        L’esplodere della crisi

Nonostante le molte (e vantaggiose) riforme della Nona (1983-1987) e della Decima legislatura (1987-1992: la prima dopo 20 a chiudersi senza elezioni anticipate), la crisi scoppiò violenta sin dalle prime fasi della Undicesima legislatura, che sarebbe durata due soli anni (1992-1994). Come sempre non è possibile ricondurre la vicenda a una sola causa: fu un complesso di ragione a provocare la c.d. crisi di transizione. E’ un fatto che la finanza pubblica era fuori controllo, tanto che nell’estate del 1992 la lira si trovò in ginocchio come era accaduto già periodicamente, ma in maniera anche più traumatica; nel contempo il processo di integrazione europea andava avanti e infatti sempre nel 1992 sarebbe stato firmato il Trattato di Maastricht: ciò comportava maggiori opportunità, ma anche maggior competizione, molte aziende ne risentivano e i margini che finanziavano i meccanismi della corruttela politico amministrativa si erano erosi; il muro di Berlino era caduto da tempo, la Germania era ormai riunificata e al Cremlino stava per essere ammainata la bandiera rossa dell’Unione sovietica con Gorbaciov come liquidatore, la guerra fredda era stata vinta dall’Occidente e ciò toglieva la ragione principale della democrazia bloccata in Italia; non basta: il nord Italia da diversi anni sopportava con crescente disagio i costi di politiche e di amministrazioni a torto o ragione considerate inefficienti, o, più semplicemente resisteva allo spettacolare aumento della fiscalità pubblica, salita per pagare in tempi di inflazione alta un debito pubblico enorme, in soli dieci-dodici anni, da poco più del 30 ad oltre il 43%; questa insofferenza aveva già cominciato a tradursi in qualche risultato elettorale, ma fu con il voto del maggio 1992 che il fenomeno Lega esplose. Basti pensare che il partito guidato da Umberto Bossi – che aveva prima del voto un senatore e un deputato (totale: 2), si ritrovò di colpo con 25 senatori e 55 deputati (totale: 80). Mi pare che non sia necessario aggiungere molto: se poi combiniamo tutto ciò con il progressivo disvelarsi di un sistema consolidato di corruzione politico-amministrativa destinato a finanziare quasi tutti i partiti, e in particolare quelli che avevano governato il paese (ma non immune in alcuni contesti, vedi Milano, risultò il partito erede del Pci, che del resto aveva tradizionalmente goduto di altre discutibili forme di finanziamento), c.d. tangentopoli, e l’attacco condotto spregiudicatamente dalla malavita organizzata contro i magistrati che più seriamente erano impegnati contro di essa (Falcone, Borsellino), si capisce l’avvitarsi di una crisi in cui parve che la magistratura volesse mettere sotto accusa l’intero sistema politico: questo in realtà si era de-legittimato da solo, il che solamente può spiegare come mai, erose le basi di consenso, si ebbe una vera e propria valanga di deposizioni contro questo o quel politico. Il segnale, non capito, di questa disaffezione si era avuto, in realtà nel 1991, quando in occasione di un referendum popolare dal contenuto in sé modesto (riduzione delle preferenze nel sistema proporzionale della Camera dei deputati a una sola), il corpo elettorale sfidando ciò che buona parte dei dirigenti dei partiti di governo aveva suggerito, votò massicciamente (96% contro 4%!) per la modificazione della legge elettorale. Ma c’erano stati altri segnali dell’incapacità di reagire in direzione del rinnovamento atteso: non solo agli inzi del 1990 il governo Andreotti aveva posto per ben quattro volte la fiducia contro l’istituzione dell’elezione diretta del sindaco (di qui l’avvio di quella che sarebbe stata la strategia referendaria), ma un messaggio assai impegnativo del presidente della Repubblica dell’epoca, Francesco Cossiga, rivolto al Parlamento a mente dell’art. 87 Cost. per richiamarlo all’esigenza di una riforma costituzionale era stato criticato – anche ferocemente (non del tutto infondatamente, ma senza cogliere il punto centrale) – e lasciato ancora una volta senza esito. Si era nel luglio 1991 e, a ben vedere, fu quello l’ultimo treno: fu perduto e la crisi esplose.

 

6.2.        La riforma elettorale imposta dal basso (i nuovi referendum del 1993; le leggi 81/93 e 276 e 277/93) e il  fallimento della seconda Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (1992-1994)

Va notato che, nonostante il trionfo della Lega, il Parlamento della Undecima legislatura vedeva ancora una prevalenza sia pure limitata della Dc e dei suoi vecchi alleati. Non c’è da stupirsi allora se – affidato dal nuovo presidente Scalfaro al bravo, ma politicamente debole Giuliano Amato, un primo governo d’emergenza per fronteggiare la crisi finanziaria (e lo fece da par suo con incisive riforme e sacrifici sul piano economico-sociale che riuscirono a rimettere la baracca un po’ in piedi) – le forze politiche non furono in grado di fare molto di più – sul piano delle riforme istituzionali – che non opporsi, o opporsi il più nascostamente possibile, alla spinta che veniva dal basso, assecondata ormai da alcune forze politiche a partire dal Pds (prima Pci, poi Ds) il cui nuovo leader Achille Occhetto aveva capito ciò che i suoi predecessori capito non avevano: e cioè che una riforma in direzione maggioritaria elettorale avrebbe non impedito ma favorito il ricambio alla guida del paese. Per questo i tentativi più organici di riforma, affidati alla Seconda Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (1992-1994) produssero proposte limitate e nessun esito concreto (ancora una volta). Il Parlamento che aveva nel suo seno quasi duecento componenti sotto accusa per finanziamento illecito della politica (molti poi condannati, di più ancora assolti: ma come rivendicò il pugnace Bettino Craxi in un famoso discorso parlamentare il metodo di far la cresta per il partito – e avolte per sé – sui fondi pubblici era obiettivamente pressoché generalizzato) si vide costretto a fare ciò che nessun altro Parlamento aveva osato fare, ovviamente cercando di minimizzare il costo temuto: riformare quella che già nell’Ottocento fu chiamata in Francia la loi matrice, la legislazione madre del sistema politico, quella elettorale. Per evitare un referendum, si riformò la legge per i sindaci e i presidenti delle province: prevedendo la loro elezione diretta, unita ad un originale sistema di composizione delle assemblee locali che si caratterizzava per un mix di proporzionalità (in modo da permettere il mantenimento del tradizionale pluralismo dei gruppi spinto fino alla frammentazione) e di maggioritarismo (in quanto la o le liste collegate al candidato sindaco vittorioso - il quale riceveva suffragi a titolo anche personale - avrebbero ottenuto comunque non meno del 60% dei seggi: allo scopo di garantire all’eletto una propria maggioranza); in caso di dimissioni del sindaco o di sfiducia da parte dell’assemblea consiliare si sarebbe tornati alle elezioni (per entrambi). Laddove la posta in palio era più alta, invece, non se ne fece di nulla e si attese il referendum: l’esito di questo fu a favore del ridimensionamento (o abolizione) della natura proporzionale della vecchia legge, con una maggioranza ancora fortissima, 83% contro 17%.

A questo punto le forze politiche parlamentari (fra le quali, non lo si dimentichi, gli esponenti della vecchia maggioranza erano i più) si acconciarono ad elaborare una legge elettorale che fosse, come disse il presidente della Repubblica, «scritta sotto dettatura referendaria»: se non che il referendum come concepito dall’art. 75 Cost. it. non è davvero lo strumento più adatto per legiferare, il suo scopo essendo quello di abrogare, piuttosto. Ne venne fuori il doppio sistema elettorale con il quale si sarebbero tenute, ad oggi, tre elezioni (1994, 1996, 2001), elaborato da un bravo parlamentare democristiano il deputato Sergio Mattarella e concepito in modo da salvare il salvabile, dal punto di vista dei partiti dell’epoca e dei loro interessi. Sia alla Camera sia al Senato tre quarti dei seggi sono assegnati in circoscrizioni uninominali con metodo plurality o – in italiano – della maggioranza relativa (sostanzialmente incentivando candidati di coalizione); il restante quarto, invece, con meccanismi relativamente diversi, è assegnato su base ultraproporzionale a candidati collegati o a liste di partito (permettendo, come disse il leader democristiano Ciriaco De Mita, di separare ciò che la parte maggioritaria obbligava artificiosamente ad unire): parlo di base ultraproporzionale perché la legge prevede un collegamento fra parte maggioritaria e parte proprizionale che l’elettore (per lo più) ignora e che fa sì che chi più ha vinto nella parte maggioritaria meno seggi può prendere nella parte proporzionale (il sistema somiglia più a certi aspetti del Geyerhahn tedesco che al sistema adottato, per esempio, in parte dei comuni francesi). Veniva previsto uno sbarramento variabile dal 4% della Camera a percentuali più elevate per il Senato: ma i seggi maggioritari non competitivi (nei quali cioè una coalizione aveva la quasi certezza della vittoria: c.d. seggi sicuri) furono con meccanismi sempre più sofisticati ripartiti dopo complesse e defatiganti trattative pre-elettorali.

Il risultato è stato per un verso una netta bipolarizzazione della contesa elettorale (specie dopo che un tentativo terzaforzista era stato spazzato via nel 1994), per un altro verso il mantenimento di un elevato grado di frammentazione parlamentare (agevolato dai regolamenti che permettono gruppi anche piccoli) e un tasso permanente ancorché assai più limitato che non in passato di competizione infracoalizionale. Si è parlato di proporzionalizzazione del maggioritario e ciò corrisponde a ciò che è effettivamente accaduto. I governi restano di coalizione, ma sono coalizioni con un baricentro più stabile che non in passato: la Dodicesima legislatura (1994-1996) durò ancora poco perché la coalizione che aveva (quasi) vinto le elezioni del 1994 si spaccò; in quella occasione il presidente della Repubblica dell’epoca si assunse la responsabilità di rinviare lo scioglimento delle Camere e affidò il governo a un classico caretaker government; tuttavia le cose andarono meglio con le elezioni della Tredicesima legislatura (1996-2001): le Camere durarono l’intero mandato e vi furono sì quattro governi, ma tutti nell’ambito della coalizione vincitrice di centrosinistra (anche in questa occasione il presidente della Repubblica non sostenendo il presidente del Consiglio Prodi che minacciava le elezioni anticipate, favorì il proseguimento di un’interpretazione del parlamentarismo a tendenza assembleare: di qui le varianti dei governi D’Alema e Amato, spedito Prodi a Bruxelles); infine la Quattordicesima legislatura è in pieno corso ed avrò occasione di riparlarne: una cosa appare però chiara, è difficile immaginarsi un cambio alla guida del governo senza un ritorno alle urne (intanto il presidente del consiglio Berlusconi ha superato il primato di Bettino Craxi quanto a durata del suo Secondo Governo).

Tornando però alla fase del 1993, molti, in anni successivi e recenti hanno scoperto che non è possibile riformare il sistema politico solo a colpi di riforme elettorali, ed hanno accusato di precipitazione quanti allora vollero la riforma elettorale e le elezioni già nel 1994. Si dimentica il contesto dell’epoca, l’evidente necessità di rilegittimare il sistema politico facendo eleggere nuove Camere con le leggi pur perfettibili appena approvate e, soprattutto, l’assoluta impossibilità di trovare una qualsivoglia intesa a livello costituzionale, come dimostra il fallimento della Commissione per le riforme presieduta dai deputati De Mita e Iotti. Non è che non si vollero fare le riforme anche costituzionali che razionalizzassero, possibilmente in coerenza con quelle elettorali, il sistema, non si poterono fare.

 

6.3.        La riforma elettorale, analogie col caso Giappone: il crollo del vecchio sistema partitico e l’irruzione di Berlusconi al posto del centro svuotato

Non mi soffermo in questa occasione sulle analogie e le differenze rispetto alla singolarmente coeva esperienza giapponese. Certo, anche in questo paese la via alla riforma della politica è stata perseguita con modificazioni della legge elettorale, in parte a loro volta simili alla riforma italiana (anche la legge elettorale russa, dello stesso periodo, cerca di combinare i vantaggi del maggioritario e quelli del proporzionale).

Certo è che la legge Mattarella (come viene chiamata in Italia dal nome del relatore) concorse a produrre una notevole trasformazione del sistema dei partiti: alcuni di questi parvero scomparire (o più esattamente ridursi a sigle con seguito irrilevante: socialisti, socialdemocratici, liberali, repubblicani), altri si trasformarono radicalmente (nascita dei Ds e nascita di Alleanza nazionale dal Movimento sociale; nascita del partito poplare dalla costola maggioritaria della Dc ma anche nascita di altre forze eredi moderate di quel partito). Nel vuoto venutosi a creare al centro seppe collocarsi una forza politica nuova e dalle caratteristiche originali che ormai conosciamo: Forza Italia costituita dal magnate della tv privata Silvio Berlusconi essenzialmetne aiutato (all’epoca) da un piccolo  gruppo di intellettuali e soprattutto, a titolo personale, da diversi esponenti dei vecchi gruppi dirigenti nella Dc o alleati con essa. Ne venne fuori il partito che si sarebbe rivelato il maggiore, ma pur sempre a livelli di consistenza assai modesti: mai oltre il 30%, più spesso intorno al 20%. Ciò rendeva ancora più indispensabile il sostegno di adeguate norme elettorali e avrebbe suggerito di riprendere i tentativi di riforma costituzionale: qualcosa provò a fare proprio il Governo Berlusconi e poi anche il governo «fuori dai partiti» di Lamberto Dini (1995-1996); un estremo tentativo fu affidato all’ex ministro Antonio Maccanico: era il periodo in cui si era diffusa l’idea che un compromesso lo si sarebbe potuto raggiungere importando in Italia il semi-presidenzialismo in una variante di tipo francese. Ma il fatto che altri guardavano all’Austria o alla Finlandia era di per sé indicativo degli equivoci che erano sottostanti a questa ipotesi. Non se ne fece di nulla e la legislatura si sciolse.

 

6.4.        La riforma elettorale in ambito regionale

Nell’anno prima che ciò accadesse (cioè nella prima parte del 1995) in prossimità delle elezioni regionali un’intesa fu invece raggiunta per riformare un’altra legge elettorale, l’unica che mancava all’appello della trasformazione in senso maggioritario: quella regionale. Le elezioni delle Regioni ordinarie si approssimavano e la spinta dei gruppi dirigenti regionali era forte perché si erano resi conto della loro relativa debolezza nei confronti per un verso del Governo nazionale per un altro dei Sindaci direttamente eletti.

Si inventò allora una variante della legge proporzionale 108/1968 concepita allo scopo di permettere una “specie” di elezione diretta del presidente della Regione, che diretta non era affatto, ma sembrava… Essa si univa a un forte premio di maggioranza ancora una volta su base proporzionale e coalizionale. Solo che per le Regioni si sarebbe votato a turno unico (mentre i sindaci o i presidenti sono eletti con eventuale ballottaggio). Il meccanismo, che costituiva una sicura forzatura costituzionale (si era inventata una norma, mai applicata, in base alla quale se il primo governo regionale della legislatura fosse stato sfiduciato nel corso dei primi 24 mesi dalla formazione, la legislatura stessa si sarebbe interrotta ope legis, cioè per diretta volontà della legge), funzionò, limitatamente al primo biennio “garantito” (1995-2000).

 

6.5.        Sintesi delle riforme costituzionali realizzate

Alla viglia della Tredicesima legislatura (1996-2001), le riforme – ma dovrei dire – gli emendamenti costituzionali a partire dal 1948 si limitavano ai seguenti:

a)     Numero dei deputati, durata del Senato (1963)

b)     Istituzione di una nuova Regione, il Molise (1963)

c)      Riduzione da 12 a 9 anni della carica di giudice costituzionale (1967)

d)     Processo penale costituzionale per i reati ministeriali (1989)

e)     Specificazione della norma sul c.d. semestre bianco (1991)

f)        Abolizione dell’autorizzazione a procedere contro parlamentari (1993)

Non vi è bisogno di essere costituzionalisti per cogliere la limitatissima rilevanza di queste modificazioni: specie (b), (c) e anche (d). Si può aggiungere che un’altra era inutile (e) e una costituiva una indispensabile razionalizzazione del sistema (a): mentre impatto maggiore avrebbe avuto quella che permetteva alla magistratura di perseguire un parlamentare senza chiedere l’autorizzazione della Camera di appartenenza. Si trattava di un’innovazione dal forte significato simbolico e ideale e dal notevole impatto pratico; essa era figlia soprattutto del cattivo uso che le Camere avevano fatto di quel loro potere ed ha prodotto insieme ad indubbi vantaggi anche conseguenze deteriori per via dello squilibrio venutosi a creare negli anni a vantaggi dei magistrati dell’accusa: uno dei notevoli problemi strettamente costituzionali dell’ordinamento italiano, il quale coinvolge direttamente la tutela dei diritti e delle libertà del cittadino; problema dico subito di ardua soluzione in un paese nel quale è difficile a volte individuare il giusto bilanciamento fra esigenza di tutelare i diritti del singolo ed esigenza sociale di combattere forme particolarmente gravi di criminalità (quella organizzata, mafiosa e non; quella terroristica).

 

 

7.    Il maggioritarismo di composizione comincia a funzionare: la XIII legislatura e le sue riforme (1996-2001)

7.1.        Le riforme dei governi di centro-sinistra

Anche se, come si è già visto, il sistema politico funziona solo a metà, la legislatura del centro-sinistra è ricca di importanti innovazioni, materialmente e anche formalmente costituzionali. Le principali sono una grande opera di riforma amministrativa e la riforma del governo con drastica riduzione del numero dei ministeri.

La legislatura si apre ancora una volta – ma con maggiore slancio – all’insegna del tentativo (il terzo) di riformare organicamente la parte II della Costituzione del 1948: fare, insomma, ciò che non si era riusciti a fare in precedenza. La strada perseguita prevedeva, ragionevolmente, il coinvolgimento di tutte le forze parlamentari, anche di opposizione. Agli inizi del 1997 una legge costituzionale fu varata per prevedere un procedimento di revisione ad hoc in parziale deroga dell’art. 138 Cost. La maggioranza aggravata era ovviamente mantenuta, ma si prevedeva anche un referendum che sarebbe stato in ogni caso possibile chiedere (invece il vigente comma esclude il referendum popolare nel caso in cui la legge costituzionale sia stata approvata con maggioranza dei 2/3 nella seconda delle due obbligatorie votazioni in ciascuna Camera). Ciò provocò critiche da parte di quanti temevano che – in questo modo – le temute tendenze filo-plebiscitarie sarebbero risultate rafforzate. Inoltre era previsto un iter bicamerale volto a ridurre i tempi e incanalare e limitare gli emendamenti. La legge, infine, escludeva dalla revisione tutta la parte prima della Costituzione: principi fondamentali e diritti e doveri dei cittadini.

Questo è un punto rilevante, perché sta a dimostrare che non c’era totale fiducia reciproca in materia di valori di fondo da promuovere: si pensi che 15 anni prima quando pure le riforme sembravano ancora lontanissime, un limite del genere nessuno immaginò di imporlo alla Commissione Bozzi (1983).

 

7.2.        Il fallimento della terza Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (1997-1998)

La Terza Bicamerale fu affidata alla presidenza del più prestigioso leader della maggioranza, il capo dei Ds Massimo D’Alema ed essa procedette con grande rapidità a redigere un testo organico che rispondeva a ciò che alla Commissione era stato chiesto. Esso fu sottoposto all’Aula, prima alla Camera, nel novembre 1997 dopo che era già stata esaminata una prima serie di emendamenti su una precedente versione. I punti chiave della discussione si erano rivelati, come era del resto scontato: (i) la forma di governo e lo status dell’opposizione; (ii) la differenziazione fra le due Camere con riforma del bicameralismo; (iii) i rapporti fra Stato e Regioni in vista di una redistribuzione di potere politico dal centro alla periferia; (iv) le modalità di partecipazione dell’Italia all’integrazione europea; (v) il potenziamento delle forme di accesso alla giustizia costituzionale; (vi) l’ordinamento giudiziario.

Sul testo in larga parte concordato, tuttavia, i lavori si arenarono nel giugno 1998. Non è facile individuare con certezza le cause di questo stop, che apparve improvviso. Sta di fatto che si verificò, come in effetti era già accaduto in passato, un reciproco irrigidimento delle posizioni, provocato dalle rispettive frange radicali e da interlocutori in qualche misura istituzionali e sociali (la stessa magistratura per esempio): non è azzardato immaginare che proprio le modifiche al titolo IV sulla magistratura furono la sotterranea materia del contendere. Al riguardo non si può dimenticare da un lato il ruolo effettivamente avuto o solo attribuito alla magistratura, specie inquirente, al momento della crisi dei primi anni Novanta; dall’altro ai rapporti privilegiati mantenuti da settori del mondo politico – anche attraverso il Consiglio superiore – con essa; dall’altro ancora le numerose vicende giudiziarie di cui alcuni dirigenti dell’opposizione dell’epoca erano protagonisti, primo fra tutti Silvio Berlusconi. Difficile dire dove finiva la individuale strategia di difesa e dove cominciava la battaglia politica in difesa dei diritti del cittadino; dove l’ansia di pulizia e di uguale trattamento di potenti e non potenti e dove l’interesse a tenere in scacco l’avversario politico; dove la sacrosanta repressione giudiziaria di gravi reati e dove la persecuzione a fini politici.

D’altro canto all’insegna del principio – sempre caro ai politici italiani (quasi un postulato di quelli indiscutibili), ma a volte malinteso o almeno maleinterpretato – secondo il quale «le riforme costituzionali si fanno tutti insieme», molte delle soluzioni individuate dalla Commissione D’Alema davano oggettivamente a desiderare: soprattutto in materia di forma di governo dove si era alla fine optato, quasi casualmente e in base a una maggioranza del tutto occasionale, per un assetto semi-presidenziale non ben risolto e in materia di riforma del bicameralismo, riformato appena appena (quasi esclusivamente in ordine al riparto della funzione legislativa) e addirittura appesantito da una sorta di terza camera con presenza dei delegati regionali (non sostitutiva di uno dei due rami attuali, ma aggiuntiva rispetto ad essi).

Non tutto però era da buttare, evidentemente: infatti parti di quello sforzo sarebbero comunque state recuperate di lì a poco; altre ancora sarebbero rispuntate quasi a sorpresa cinque anni dopo nel progetto attualmente all’esame della Camera dei deputati nella Quattordicesima legislatura (2001-).   

 

7.3.        Dalle leggi Bassanini (decentramento amministrativo spinto) alla riforma del titolo V

Il più incisivo sforzo riformatore il centrosinistra lo sviluppò negli anni 1997-1998 (mentre si tentava invano di modificare la Costituzione): e lo fece con legge ordinaria. Anzi: lo fece facendo proprio e portando alle estreme conseguenze un modello già sperimentato dal governo Amato fra 1992 e 1993, tanto più che una importante sentenza della Corte costituzionale nell’autunno 1996 (cioè in coincidenza con l’avvio della legislatura) aveva finalmente sancito l’illegittimità costituzionale della inveterata ed annosa prassi della reiterazione dei decreti legge alla loro scadenza di 60 giorni. Privato di tale strumento, il Governo si risolse ad un uso massiccio di un mix di deleghe legislative con tecniche di attuazione sempre più efficaci e regolamenti di delegificazione. La questione è tecnica: per dirla in modo semplice si dava luogo ad un procedimento di formazione di fonti di rango primario e secondario nel quale – a differenza della legge ordinaria ed anche dello stesso decreto legge (che pur sempre con legge di conversione può sopravvivere durevolmente) – il manico del fatidico coltello tendesse ad essere più nel pugno del Governo che nel pugno del Parlamento (cioè dei gruppi, cioè dei partiti). Con delegazione al governo, decreti legislativi di attuazione, regolamenti anche delegificanti a questi subordinati, decreti legislativi autocorrettivi si sono fatte dal 1996 – in pratica – tutte le innovazioni rilevanti dell’ordinamento italiano (inclusa la riforma dell’università).

Con un meccanismo del genere, fra 1997 e 1998 il governo Prodi, ministro della funzione pubblica il giuspubblicista Franco Bassanini, realizzò una spettacolare operazione dei decentramento amministrativo: cosa già prevista dalla Costituzione ma fatta in misura mai vista prima, applicando originalmente il criterio di riparto delle competenze (non legislative, ma appunto solo amministrative) dei sistemi federali. Si stabilì infatti che non alcune individuate materie diventassero oggetto della competenza amministrativa di Regione ed enti locali; ma si stabilì che tutte le competenze amministrative spettassero alle une e agli altri, ad eccezione di quelle specificamente individuate per restare affidate allo Stato.

Il sistema aveva però un limite, derivante inevitabilmente dal tipo di fonte utilizzata, la legge ordinaria: qualsiasi successiva legge speciale avrebbe potuto derogarvi in base alle classiche e vigentissime regole che disciplinano la gerarchia delle fonti: per cui fra fonti pariordinate prevale quella successiva nel tempo; per creare una prevalenza in ragione della competenza per materia (o altro) occorre una fonte di rango superiore (cioè la fonte costituzionale). Si trattava allora di consolidare con revisione costituzionale questo tipo di impostazione e, nell’occasione, agire anche sul versante legislativo.

In più tornavano ad avvicinarsi le elezioni regionali, stavolta quelle del 2000. Di qui le due importanti riforme che hanno riscritto l’intero titolo V della Costituzione italiana e restano ad oggi l’innovazione di rango costituzionale più rilevante del secondo dopoguerra. A queste si affiancavano alcune innovazioni minori. L’elenco delle leggi di revisione costituzionale del periodo 1996-2001 è il seguente:

a)     nuova forma di governo e nuova potestà statutaria delle Regioni (1999)

b)     introduzione in costituzione dei principi del c.d. giusto processo con maggior parità fra accusa e difesa ovvero sostanziale recepimento dei principi relativi al processo della Convenzione europea per la protezione dei diritti dell’uomo del 1950 (1999)

c)      modalità specifiche per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero (2000)

d)     assegnazione ad apposite circoscrizioni estere di 12 deputati e 6 senatori (2001)

e)     riforma organica del titolo V (forma di governo e potestà statutaria regionale a parte) (2001).

Se le revisioni costituzionali fra il 1948 e il 1993 erano state sette (e dell’entità che si è vista), quelle della sola Tredicesima legislatura (1996-2001) sono state cinque, di cui almeno una rilevante (giusto processo) ed una addirittura fondamentale (la revisione del titolo V). Quest’ultima, inoltre, singolarmente sottoposta a referendum per volontà sia di chi l’aveva votata sia di chi non l’aveva votata, ha finito con l’essere, pur con in diversi difetti che i più le attribuiscono, il primo e ad oggi unico testo costituzionale (ben quindici articoli su 138) votato dal corpo elettorale (sia pure con tassi di partecipazione modestissimi dato che praticamente quasi tutte le forze politiche si erano pronunciate a favore).

Orbene: con alcune modifiche marginali i testi di tre di queste cinque leggi costituzionali (a; b; e)  riprendono le proposte della Commissione D’Alema.

 

7.4. La riforma del titolo V

La riforma del titolo V ha coinvolto tutti gli articoli dal 114 al 133 della Carta e, come si è visto, si è svolta in due tappe (legge cost. n. 1/1999 e legge cost. n. 3/2001). Cinque articoli sono stati abrogati e non sostituiti (per cui la Costituzione italiana vigente consta oggi non più di 139 ma di soli 134 articoli). Quali le principali innovazioni? In termini generali si assiste a una redistribuzione dal centro alla periferia di competenze, ed anche, il che caratterizza in modo specifico il tentativo italiano rispetto ad altri, a un tentativo di rafforzare contemporaneamente sia le Regioni sia gli enti locali, anche se, come ha specificato la giurisprudenza costituzionale più recente il fatto che il nuovo art. 114 ponga sullo stesso piano comuni, province, regioni e stato (ed anche le ancora non istitituite “città metropolitane”) non toglie che diversa è la natura di enti dotati di competenza legislativa (Stato-Regioni) ed enti costituzionalmente riconosciuti e dotati di potere statutario ma con competenze normative solo secondarie e regolamentari (tutti gli altri, ovviamente). Ma vediamo brevemente: (a) la potestà statutaria regionale è rafforzata: estesa per materia (a comprendere la forma di governo, anche se in Costituzione vi è già un’opzione precisa nel senso dell’elezione diretta del vertice del governo regionale) essa si sviluppa tutta in ambito regionale senza concorso del Parlamento; al governo resta la facoltà di impugnazione (preventiva) davanti alla Corte costituzionale (come è già avvenuto in due casi: Calabria e Toscana, 2003 e 2004); (b) anche le attribuzioni legislative delle Regioni ordinarie sono aumentate: il nuovo assai discusso art. 117 Cost. ai commi 2 e 3 individua, secondo schemi che erano in effetti già stati elaborati diversi anni prima (per la precisione alla fine degli anni Ottanta nel corso di un tentativo di riforma del bicameralismo andato a vuoto nel corso della Decima legislatura), le competenze esclusive dello Stato, e subito dopo, quelle concorrenti Stato-Regioni, il resto restando nella competenza regionale (non esclusiva, ha già detto la Corte, ma comunque residuale): si è dunque avuta quella inversione del criterio di riparto cui la dottrina tradizionale ha sempre attribuito importanza ai fini dell’inserimento di un ordinamento nella categoria di quelli federali o di quelli meramente regionali; (c) inoltre la Regione non è più soggetta al controllo preventivo dello Stato (cioè del Governo) sulle proprie leggi: queste, approvate, vengono promulgate e pubblicate; possono certamente essere impugnate, ma solo a posteriori, quando sono già in vigore; (d) le Regioni acquistano il riconoscimento di un limitato potere estero (che la legge di attuazione della riforma, la legge 131/2003, ha provveduto a circoscrivere, peraltro); (e) l’art. 116 Cost. il quale fa ancora salve le Regioni a statuto speciale (per le quali vige oggi, dopo l’ulteriore legge cost. 2/2001, un complesso regime delle fonti normative del quale, se interessa si può parlare, ma che qui lascerei da parte) per ragioni meramente politiche e per c.d. storiche, introduce altresì per la prima volta l’ipotesi di attribuzioni differenziate fra Regioni ordinarie (su iniziativa di ciascuna di esse, limitatamente ad alcune materie e con voto qualificato delle Camere); (f) cercando di consolidare le riforme Bassanini di cui s’è detto, si prevede una generale competenza amministrative dei comuni: province, Regioni e Stato possono vedersi attribuire (ma solo dalla legge) sulla base di riconosciute esigenze unitarie, alcune competenze enumerate: altrimenti tutto spetta all’ente più vicino al cittadino. Si è parlato di municipalismo di esecuzione adattando la formula del federalismo di esecuzione che viene utilizzata per descrivere l’assetto dei rapporti Bund-Länder in Germania; (g) si è cercato di ridisegnare le basi dell’autonomia regionale in materia finanziaria e fiscale: operazione da concretare necessariamente con apposita legislazione, e dagli esiti incerti: difficile com’è in un contesto di cronica crisi finanziaria di un ordinamento caratterizzato da uno dei più alti indebitamenti pubblici del mondo (ancora sopra il 100% del PIL di un anno, sia pure in lentissimo calo dal 1996); (h) si sono soppressi tutti i controlli statali preventivi, restando al governo solo la possibilità dell’esercizio di poteri c.d. sostitutivi, ovvero la misura estrema dello scioglimento degli organi elettivi (ex art. 126.1 Cost.).

E’ chiaro che una riforma di questa portata abbisogna di tempi di attuazione lunghi, di leggi adeguate che la implementino, di un elevato grado di leale collaborazione fra enti diversi, di una costante opera di messa a punto da parte della Corte costituzionale (tanto più essenziale quanto più queste leggi tardano o risultano inadeguate o quella collaborazione è insufficiente, magari per ragioni di schieramento).

In particolare desidero sottolineare due punti: il nuovo comma 3 dell’art. 117 estende in misura assai forte l’ambito materiale delle competenze concorrenti fra Regioni e Stato. Ora, la competenzaconcorrente italiana, secondo lo schema che fu già del Costituente, è diversa da quella tedesca: e si gioca sul tentativo di separare – sullo stesso medesimo oggetto (poniamo: la tutela e la sicurezza del lavoro oppure la salute oppure la previdenza complementare e integrativa oppure il governo del territorio    la legislazione di principio che è dello Stato, dalla legislazione di dettaglio che, nel rispetto dei principi fondamentali della prima, è delle Regioni. Ciò non è facile di per sé: ancora più difficile se una legislazione formalmente di principio non esiste (e non può esistere per definizione all’avvio della riforma). Ne consegue questa alternativa: a) le Regioni non possono legiferare su tali materie finché lo Stato non fa le leggi di principio (ma questo significa rimettere discrezionalmente al Parlamento il se e il quandodell’attuazione concreta del dettatao costituzionale); b) i principi si ricavano estraendoli dalla pre-vigente legislazione dello Stato sulla materia (questa sin dagli anni Settanta è stata la scelta prima della Corte poi della stessa legislazione statale: ma comporta – inevitabilmente, un certo grado di discrezionalità da parte dell’interprete, sicura conflittualità e in ultima analisi l’affidamento alla Corte costituzionale di una vera e propria funzione legislativa integratrice: è essa, chiamata a dirimere i conflitti Stato-Regioni, a compiere quell’operazione di estrazione di cui s’è detto, fino al momento in cui il Parlamento non si pronuncerà).

Il secondo punto che va sottolineato, è che il pur ricco complesso di riforme della Tredicesima legislatura ha lasciato fra tutti un principale vuoto che influenza negativamente l’attuazione delle innovazioni contenute nel titolo V: non si è fatto nulla per riformare l’assetto del bicameralismo, e in particolare, non si è fatto nulla di concreto ed efficace per assicurare la rappresentanza degli interessi regionali costituiti nel processo di produzione delle leggi. Diversamente da ciò che avviene altrove, per fare l’esempio più evidente, in Germania (dove pure si parla per ragioni quasi opposte di riforma di questa materia), le Regioni come tali e i loro governi concorrono al processo legislativo, in particolare per le leggi che poi sarannno chiamate a integrare con le loro leggi di dettaglio e comunque ad attuare amministrativamente (e lo stesso vale per i comuni), solo mediante le forme di consultazione nell’ambito della Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le province autonome di cui all’art. 12 della legge 400/800 sull’ordinamento del Governo. Ciò, com’è chiaro, difficilmente può considerarsi sufficiente. [Tanto che, a titolo provvisorio, la riforma del titolo V aveva previsto la facoltà (non l’obbligo) – per il Parlamento –  di istituire un’apposita forma integrata della già esistente commissione parlamentare per le questioni regionali, con presenza di rappresentanti delle regioni e degli enti locali, allo scopo di fornire pareri dotati di una certa potenziale efficacia, nel processo legislativo relativo all’attuazione degli artt. 117.3 e 119 Cost.: ma sono passati tre anni e non se n’è fatto di nulla, sia per difficoltà nel disciplinare la nomina dei rappresentanti regionali e soprattutto locali sia per la volontà politica di procedere – piuttosto – per la più razionale ma meno agevole strada di una riforma costtiuzionale che completi il lavoro avviato.]

C’è un aspetto di fondo che merita di essere messo nella giusta evidenza: fra le contraddizioni che con maggior continuità hanno caratterizzato il nostro ordinamento costituzionale con riferimento al rapporto fra Stato ed enti sub-nazionali, vanno annoverate quelle derivanti dal fatto che – nonostante tutto – le Regioni sono state concepite solo nel 1946-47 e sono nate solo dopo il 1970. Sono ancora enti giovani, specie in un paese tanto conservatore (nella sostanza vera degli atteggiamenti) come l’Italia: tuttora, a 55 anni dalla Costituzione e a 35 dall’avvio della riforma regionale, non si è mai affermata a livello parlamentare (tenendo conto sia dei partiti prima della transizione sia dei partiti dopo la transizione, incluse le Camere attuali) un chiara linea istituzionale che scegliesse fra Regioni ed enti locali. L’Italia – si  sa – è il paese dei campanili e delle cento città (nel bene e nel male), e, per far capire cosa intendo, da noi – a differenza che in Germania – l’ordinamento degli enti locali è sempre stato (ciò è stato confermato nel 2001!) competenza esclusiva dello Stato, non di ciascuna Regione: i comuni e le province, a volte, preferiscono avere a che fare con Roma, che con la capitale regionale; con la classe dirigente politica nazionale, piuttostoche che con quella regionale. Insomma: fra le righe della Costituzione italiana quale risulta dopo le riforme fino al 2001 si legge il tentativo di inventare ed attuare uno strano federalismo a tre livelli, una delle varie originalità italiane. Non è affatto escluso che un giorno possa anche funzionare: ma certo è un meccanismo istituzionale particolarmente complesso, sicché ciò richiederà in ogni caso grandi sforzi e molta molta pazienza.

 

8.    L’attualità politico-istituzionale più recente (2001-2004)

8.1.        La nuova e numericamente più efficace alternanza: i candidati premier sulla scheda e la progressiva trasformazione della forma di governo

La Quattordicesima legislatura (dal 2001) è sorta sulle basi d’un forte successo elettorale del centrodestra, guidato da Silvio Berlusconi, il quale, diversamente da ciò che molti ritenevano, è stato in grado di superare un lungo periodo di opposizione (1995-2001) e di riunire ancora introno a sé gli alleati del 1994. E’ importante notare che sia l’Ulivo (centrosinistra) sia la Casa delle libertà (il centrodestra) avevano presentato, al Senato e nella parte maggioritaria della Camera, simboli contenenti in grande evidenza il nome del leader destinato, in caso di vittoria, ad essere proposte al presidente della Repubblica per la nomina a presidente del Consiglio. Sicché è giustificato dire che si è trattato, virtualmente, di una vera e propria elezione diretta. In effetti le consultazioni del presidente Ciampi (eletto coi voti anche del centro-destra, ma non della Lega, nel 1999) sono state rapidissime, l’incarico immediato, la formazione del governo altrettanto veloce in linea con ciò che aveva fatto Prodi nel 1996. Tutto ciò segnala comunque una trasformazione della forma di governo italiana che tende a consolidarsi: anche se, ovviamente, in caso di elezioni senza un esito così chiaro, le antiche prassi potrebbero essere riscoperte. Va anche aggiunto che entrambi gli schieramenti, ma soprattutto il centrodestra, hanno fatto largo uso di finte liste (liste civetta) allo scopo di evitare gli effetti del complicato meccanismo detto dello scorporo il quale fa sì che chi più vince nella parte maggioritaria, meno seggi proporzionali prenda. Non mi soffermo sui dettagli tecnici: sta di fatto che la vittoria del centrodestra è stata tale che il ricorso a questo espediente delle listecivetta ha impedito che avesse tutti gli eletti che coi voti gli sarebbero spettati. Pochi rammentano che la Camera dei deputati della Quattordicesima legislatura è oggi costituita di 618 soli componenti (non 630 come prevederebbe la Costituzione).

 

8.2.        La difficile attuazione della riforma regionalista/federalista del 2001

Ho già detto ciò che credo passa bastare in ordine ai problemi suscitati dalla riforma del titolo V della Costituzione. Va aggiunto che il centrodestra si è trovato a dover dare attuazione a una riforma voluta e in quale modo imposta dal centrosinistra.

Questo è un punto costituzionalmente rilevante: infatti, quando mancavano poche settimane al voto, la maggioranza di centrosinistra – per condurre in porto le riforme impostate – ha deciso (per la prima volta nella storia italiana, e ad avviso di chi parla, molto molto opportunamente) di non riconoscere più all’opposizione un potere di veto sulle innovazioni pur costituzionali (il centrodestra. pur avendo condiviso buona parte di queste innovazioni. non intendeva permettere al centrosinistra di cogliere un importante successo subito prima del voto e pretendeva l’ennesimo rinvio): così la riforma del titolo V è stata approvata con soli 4 voti di maggioranza e soprattutto solo con i voti dei partiti di governo. Ciò naturalmente induce oggi il centrodestra a rivendicare il diritto di fare altrettanto.

 Anche per queste ragioni nell’ottobre 2001 si è tenuto il referendum ex art. 138 Cost.: risoltosi come già detto con la conferma della riforma. Resta il fatto che il centrodestra si è trovato al governo al momento di applicare una riforma alla quale si era opposto, ancorché più formalmente che sostanzialmente. Ciò ha comportato la conseguenza che per circa un anno e mezzo il nuovo governo, ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione il leader della Lega Umberto Bossi, ha battuto la strada della riforma della riforma attraverso la presentazione di due progetti distinti entrambi costituzionali: uno, avanzato dal ministro per gli affari regionali La Loggia, volto a modificare il criterio di riparto delle competenze legislative Stato-Regioni (sulla base dell’ipotesi di una soppressione del criterio della competenza concorrente in nome di un federalismo competitivo e non cooperativo); un secondo, avanzato dal ministro Bossi, volto a introdurre seccamente nell’art. 117 un’attribuzione di competenza esclusiva alle Regioni in materia di sanità, istruzione, polizia locale. Ciò corrispondeva a ciò che la Lega ha chiamato – sul modello Blair – devoluzione. Su questo breve testo si è sviluppata nel 2001 e nel 2002 la tipica battaglia politica di bandiera con reciproche esagerazioni e reciproca tendenza a dare della posizione avversa una visione caricaturale: per cui, secondo la Lega la devoluzione era una straordinaria e spettacolare innovazione destinata finalmente a dare all’Italia il promesso federalismo; secondo il centrosinistra la devoluzione era invece la spaccatura irreparabile dell’Italia fra regioni ricche e regioni povere, la rinuncia ad un’istruzione omogenea, la pericolosa attribuzione di forze paramilitari alle Regioni. In effetti, il progetto ben presto incorporava un espresso riferimento al rispetto, comunque, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (a mente del già vigente art. 117.2), inoltre veniva altresì specificato che il riferimento all’istruzione riguardava gli aspetti organizzativi (dunque il personale: questo il punto vero) ma non i programmi che sarebbero rimasti per 4/5 fissati a livello nazionale. Il problema vero era che nella stessa maggioranza di governo convivono posizioni del tutto favorevoli al federalismo (in generale): Lega e parte di Forza Italia; posizioni per le quali il federalismo è meramente strumentale ma non vi è motivo di contrastarlo (buona parte di Forza Italia e una parte di Alleanza nazionale); posizioni a parole favorevoli, ma nei fatti fieramente contrarie a un’autentica redistribuzione di potere e di influenza politica sul territorio, schierate a difesa – oltretutto – delle potenti burocrazie centrali dei ministeri (il grosso di An, e, in generale, i tanti ex democristiani presenti in tutti i partiti di centro destra oltre che nel Ccd/Cdu che è la confederazione di gruppi che anche nei simboli cerca di porsi come erede ufficiale della Dc).

In una seconda fase, la maggioranza decideva di posticipare la c.d. devoluzione, pur approvata in prima lettura (essa infatti veniva incorporata in un progetto complessivo, quello del quale parlerò più avanti) e mandava avanti - in forme quasi bi-partisan, cioè senza rifiutare il concorso dell’opposizione, la quale si opponeva ma senza barricate – le due principali leggi di attuazione della riforma del titolo V: mi riferisco (a) alla legge 131/2003 che cerca di mettere ordine nel processo di individuazione dei principi fondamentali statali in materia di legislazione concorrente; e (b) alla legge 165/2004 la quale detta i principi fondamentali statali in relazione alla delicata materia della legislazione elettorale che, per l’elezione del Presidente e la formazione dei consigli, la riforma ha affidato direttamente alla competenza regionale.   

 

8.3.        Altre innovazioni di rango costituzionale

Il centrodestra conduceva in porto, inoltre, due leggi di revisione (emendamento) costituzionale minori, senza sostanziale opposizione in Parlamento: le cito per completezza. Una, senza abrogare i primi due commi della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione (quelli che privavano dei diritti politici i «membri e i discendenti di Casa Savoia», l’antica famiglia regnante fino al referendum del 2 giugno 1946, e vietavano altresì «agli ex re di casa Savoia, alle loro consorti e ai loro discendenti l’ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale»), ne dichiarava “esauriti gli effetti”: ratificando quanto doveva apparire scontato in un paese nel quale l’ultimo parlamentare filomonarchico è stato eletto, 36 anni fa, nel 1968! L’altra, assai più importante, ancorché limitata, riguarda una modificazione dell’art. 51 Cost. (si tratta dunque di una delle rarissime revisioni relative alla Parte I della Costituzione) sulla cui formulazione tecnica non mi soffermo. Dico solo che essa è espressamente indirizzata a rendere costituzionalmente legittime (ed entro certi limiti, costituzionalmente dovute) norme elettorali che incentivino e, anche attraverso quote, favoriscano l’elezione di donne: l’Italia è infatti uno dei paesi nei quali la presenza di elette nelle assemblee rappresentative è più bassa (solo l’11.5% contro una media europea di oltre il 18% e una media mondiale di circa il 15.6%; 70° posto su 122 parlamenti censiti; il Giappone è collocato ancor più giù, col 7.1 % e il 96° posto…). 

Non affronto qui qualche altro risultato conseguito dal Governo in materia di particolare rilevanza istituzionale o comunque dai rilevanti riflessi politico-istituzionali: per esempio il varo della nuova legge organica di sistema sulle telecomunicazioni e il varo della contestatissima legge sul c.d. conflitto d’interessi con riferimento alle cariche di governo (approvata con enorme ritardo, forse non casualmente, essa ha infine disciplinato per la prima volta la materia in modo non privo di qualche originalità e utilità: senza però poter risolvere il problema legato non alla gestione ma alla proprietà di importanti imprese, anche nel settore delle telecomunicazioni, del presidente del Consiglio in carica: cosa non facile per intuibili ostacoli di rango costituzionale).

 

8.4.        La proposta di revisione di 40 articoli della parte II della Costituzione

Sin dai primi mesi del 2002, su proposta del Ministro per le riforme, il Governo istituiva un apposito Comitato di studio in materia costituzionale formato da sei docenti universitari e presieduto da una personalità politica minore, ma nella quale Umberto Bossi nutriva fiducia: con il compito di predisporre studi e proposte su una serie di materie quali (a) l’eventuale revisione dell’art. 68 della Costituzione in materia di immunità parlamentari (allo scopo di evitare il contenzioso magistratura-Parlamento sviluppatosi dopo la revisione del 1993); (b) la revisione del bicameralismo paritario indifferenziato, nel nuovo quadro dei rapporti Stato-autonomie; (c) la forma di governo con particolare riferimento all’investitura dell’organo di vertice dell’esecutivo; (d) i rapporti fra ordinamento italiano e ordinamento comunitario. Sulle prime tre materie il Comitato rassegnava una serie di proposte, in parte anche con alternative, nel luglio 2003 (mentre è in via di definizione una proposta sul quarto punto).

In chiave minore, si trattava delle medesima strada battuta, allora senza alcun esito, dal Primo Governo Berlusconi: questo aveva preferito, alla strada a sua volta fallita in precedenza (ma poi anche in seguito) della grande Commissione parlamentare bicamerale, quella di un Comitato con compiti di alta consulenza nei confronti del Governo: una prassi invero usata in vari altri paesi, ma in Italia considerata da molti impropria nel rispetto del principio secondo cui «le riforme si fanno tutte insieme» e solo in Parlamento (nel 1984 nel corso dei lavori della Commissione Bozzi il presidente del Consiglio dell’epoca, che intendeva avanzare proposte, si sentì rispondere che poteva mandare un documento, se credeva, e non fu audito). 

Il materiale prodotto dal Comitato è stato la base tecnica per gli incontri informali in seno alla maggioranza (estate 2003), dai quali è emerso un testo che, con ulteriori modifiche, il Governo ha finalmente varato nell’autunno 2003, presentandolo al Senato, dove sarebbe stato approvato il 25 marzo 2004, e naturalmente trasmesso alla Camera dei deputati. Questa l’ha ora all’ordine del giorno dell’aula, come una delle prime questioni da affrontare dopo la pausa estiva, poiché la Commissione affari costituzionali l’ha licenziato il 28 luglio scorso. Va notato che, proprio per le ragioni già esposte, insieme alla riforma del titolo V, si tratta del più impegnativo progetto di revisione costituzionale mai presentato da un Governo: anzi, rispetto a quello, è assai più esteso, riguardando quasi 40 articoli della sola Parte II della Costituzione, a sua volta costituita da 80 articoli (fra i quali, peraltro i 15 del titolo V già riformato e oggetto solo di alcuni ritocchi). Ciò dà la dimensione della estensione della materia trattata. Inoltre mentre il progetto sul titolo V del centrosinistra, mandato avanti per volontà della sola maggioranza, era tuttavia un testo in parte condiviso nella sua genesi, il progetto sulla Parte II del centrodestra ha avuto origine, almeno formalmente, esclusivamente in seno alla maggioranza di governo (nel merito, invece, si ispira a proposte precedenti anche bi-partisan).

Quanto ai suoi contenuti, il progetto (oggi AS2544-B, prima AC 4862, e prima ancora, nella versione iniziale, AS 2544) prevede:

(a)               Riguardo alla forma di governo, abbandonando l’ipotesi semipresidenziale, e percorrendo quella del c.d. premierato, fondato su un’elezione formalmente o sostanzialmente diretta del presidente del consiglio che diventa un primo ministro, nomina e revoca i membri del Governo, può determina – in linea di massima anche se non senza temperamenti ed eccezioni – lo scioglimento della Camera (e questo, come si può immaginare, è stato ed è l’aspetto maggiormente censurato da larga parte dell’opposizione), può impegnare la propria responsabilità davanti alla Camera per far approvare le proposte del Governo nel loro complesso (tipo vote bloqué); in questo quadro si ridimensiona, negli aspetti politici, il ruolo del presidente della Repubblica, di cui si tenta però di sottolineare il ruolo di garanzia, fra l’altro prevedendo come nella Costituzione francese che possa esercitare senza controfirma i poteri che gli si intendono attribuire in via sostanziale e non solo formale (come capo dello Stato: rinvio delle leggi alle Camere, messaggi, grazia, nomina senatori a vita, nomina giudici della Corte, scioglimento della Camera, nomina del vicepresidente del Csm che spetterebbe a lui); il presidente, infatti, recita il progetto, «è il Capo dello Stato, rappresenta l’unità federale della Nazione ed è garante della Costituzione»;

(b)               il presidente della Repubblica verrebbe eletto da una speciale Assemblea della Repubblica composta dai deputati, dai senatori, dai presidenti delle Regioni e da delegati dei consigli regionali (non più 58 come oggi, ma circa il doppio, fra i quali almeno la metà scelti fra i sindaci e i presidenti di provincia)

(c)               la struttura, la composizione e il riparto di funzioni fra le due camere del Parlamento: verrebbe ridotto il numero dei deputati (da 630 a 518) e dei senatori (da 315 a 252); verrebbero differenziate le rispettive funzioni, ma col tentativo esplicito di mantenere una pari dignitià costituzionale: infatti, solo la Camera intratterrebbe il rapporto fiduciario col Governo (finalmente!), mentre il Senato rimarrebbe cotitolare della funzione legislativa sulla base di un complesso riparto di competenze legato al riparto di competenze legislative (statali esclusive – concorrenti) fra Stato e Regioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 117 (peraltro rivisto dal progetto stesso); molti procedimenti legislativi rimarrebbero senz’altro o potrebbero a richiesta restare bicamerali; soprattutto, e ciò ha portato le maggiori critiche, il Senato continuerebbe di fatto (con qualche irrilevante innovazione) ad essere eletto direttamente dai cittadini; anche se si immagina il correttivo di un’elezione che avvenga insieme a quella dei consigli regionali, è probabile che continuino ad essere eletti su base partitica e di coalizione, e dunque ad essere presumibilmente latori di interessi partitici o appunto coalizionali, prima che regionali e delle Regioni intese come istituzioni; in pratica i senatori verrebbero eletti sempre in occasione delle elezioni dei Consigli e dei Presidenti delle Regioni (presumbilmente in linea col medesimo indirizzo politico).  Senza analizzare qui in dettaglio il testo approvato dalla Camera ed ora all’esame del Senato, una critica che è stata sollevata è che, a fronte di attribuizioni importanti, e di una composizione che sarà partitica, il Senato non può essere sciolto e davanti ad esso non si può porre la fiducia da parte del Governo (il che sarebbe logico dato che col Senato non ci sarebbe più rapporto fiduciario): ma in questo modo il Governo, riguardo al cui primo ministro, molti temono un eccessivo rafforzamento, risulterebbe nel contempo, indebolito nella sua capacità di avere sostegno legislativo alle proprie politiche. Per ovviare a questo il progetto prevede un complesso meccanismo in base al quale il Governo può far sì che un testo sia sottoposto, in ultima analisi, alla decisione della Camera (anche quelli che sarebbero di competenza senatoriale): occorrerebbe però una sorta di “autorizzazione” da parte del Presidente della Repubblica (e questa – a sua volta – è parsa una soluzione discutibile per il coinvolgimento presidenziale in scelte certamente politiche):

(d)               per ciò che riguarda il titolo V, a parte le nuove competenze alle Regioni in nome della “devoluzione”, e a parte alcune norme ad hoc per attribuire autonomia speciale alla città di Roma, il progetto (i) cerca di meglio specificare i poteri sostitutivi del Governo nei confronti di Regioni ed enti locali; (ii) cerca di attenuare la rigidiezza del meccanismo detto del simul stabunt simul cadent nelle Regioni; (iii) reintroduce il concetto di interesse nazionale che dalla riforma del 2001 era stato espunto dalla Costituzione e attribuisce al Parlamento in seduta comune la facoltà di annullare le leggi regionali; (iv) attribuisce allo Stato il compito di disciplinare «forme di intesa e di coordinamento» con e fra le Regioni in ordine ad alcune delle materie di competenza legislativa concorrente (grandi reti di trasporto e navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, ordinamento delle professioni); soprattutto, (v) verrebbe rivisto l’art. 117 riportando nel comma 2 (competenze esclusiva dello Stato) alcune delle competenze che la riforma del 2001 aveva assegnato alla competenza concorrente;

(e)               alcune modifiche riguarderebbero la Corte costituzionale: i giudici di nomina presidenziale sarebbero quattro e non cinque, e così quelli di elezione da parte delle supreme magistrature; mentre quelli di estrazione parlamentare salirebbero da 5 a 7, di cui tre eletti dalla Camera e quattro dal Senato; verrebbe introdotto un divieto triennale, per gli ex giudici della Corte di ricoprire incarichi di governo e cariche pubbliche elettive o di nomina governativa;

(f)                 verrebbe abrogato il comma 3 dell’art. 138 Costituzione per permettere in ogni caso il ricorso al referendum confermativo (oggi escluso in caso di maggioranza dei 2/3);

(g)             verrebbe infine previsto un complesso di disposizioni transitorie, non solo volto a risolvere gli ovvi problemi di diritto intertemporale, ma anche a diluire nel tempo alcune delle innovazioni più dolorose per la classe politiche che si accingerebbe a varare la riforma. La conseguenza maggiormente criticabile è che si avrebbe nella legislatura successiva all’attuale un Senato con le nuove attribuzioni, ma la composizione tradizionale.

Il progetto ha suscitato in dottrina reazioni prevalentemente critiche, come testimoniano anche le audizioni tenutesi alla Camera ed alcune pubblicazioni. Ciò non deve e non può stupire per un complesso di buone ragioni, che indico brevemente: (a) il progetto contiene – è ragionevole pensare – seri difetti, con particolar riferimento a come sarebbe riformato il bicameralismo sicché non è agevole pronunciarsi su questa domanda: sono difetti tali da superare i vantaggi (per esempio l’abolizione del doppio rapporto fiduciario)? (b) il progetto è figlio di una strategia istituzionale ragionevolmente omogenea, ma anch’essa pervasa di contrastanti impostazioni ed esigenze che rendono difficile dar vita a un prodotto coeso e davvero coerente (esempio: da un lato c.d. devoluzione, dall’altro il ritorno in pompa magna dell’interesse nazionale, a suo tempo criticatissimo concetto utilizzato per ridimensionare ogni vera autonomia regionale); (c) qualsiasi riforma costituzionale di questa entità è destinata a uscitare problemi interpretativi ed applicativi rilevanti: ciò vale sempre e comunque, ed è inevitabile; parte della dottrina fa fatica a comprendere che non è proprio possibile attendersi da un complesso di disposizioni e norme nuove quelle ragionevoli chiarezze che spesso mancano anche laddove un testo è stato oggetto di decenni di lavoro giurisprudenziale e dottrinale; (d) per molti, anche fra gli accademici (molti dei quali sono legittimamente “schierati”), il progetto è figlio di un triplo peccato originale che influenza qualsiasi giudizio: è di sola matrice governativa, è stato presentato da un governo di centrodestra, quest’ultimo, per di più, è guidato da un avversario della portata di Silvio Berlusconi, di cui alcuni contestano financo la legittimazione a governare. Questo è tanto vero che non sono mancati e non mancano studiosi, anche di un certo valore, i quali hanno teorizzato l’inopportunità anche solo di presentare proposte di emendamento e alternative al progetto, sostenendo che la riforma può essere solo boicottata. 

Una minoranza di coloro che si occupano professionalmente di queste cose, invece, ha assunto un atteggiamento di sostegno (pur nel giudizio negativo di alcune parti del progetto, v. il gruppo di Magna Carta); mentre un’ultima minoranza ha preferito la variante del concorso critico a migliorare il testo senza pregiudizi nella speranza che ciò che di buono c’è nella riforma non vada perduto. Questa, in effetti, è stato in qualche punto migliorata in Commissione, alla Camera dei deputati (per esempio, in ordine al procedimento legislativo),  mentre altre parti sono state lasciate com’erano o addirittura appaiono meno convincenti di quanto non fossero. 

Il mio giudizio l’ho riassunto nella formula che fa da titolo a un breve saggio pubblicato di recente: «un progetto da migliorare, non da demonizzare». Espongo in breve le ragioni di questa mia valutazione moderatamente positiva. Primo: vedo con preoccupazione che la storica questione del rafforzamento del potere democratico nel nostro ordinamento resta non risolta e che, rispetto al pur convulso periodo dal 1993 diciamo al Terzo millennio, tendenze revanschiste – mai davvero sopite –  volte a restaurare le modalità di funzionamento della forma di governo che ha già fallito si vanno intensificando; il progetto porrebbe soluzione a questo problema. Secondo: molte delle scelte, anche fra quelle più criticate (al di là dello stretto dato tecnico), contenute nel progetto non sono per nulla una novità, ma sono riprese da progetti precedenti che – all’epoca – non avevano affatto suscitato le reazioni cui adesso si assiste (due esempi per tutti: la forma di governo, il riparto di competenza legislativa fra Senato e Camera, con tutti i difetti di cui ho detto). Terzo: in materia di forma di governo la maggioranza ha sostanzialmente fatto propria la soluzione che la minoranza (atttuale) aveva sempre avanzato come quella preferita. Parrebbe la combinazione ideale per uscirne con un risultato utile (e ciò vale anche per altri aspetti: per esempio è del centrosinistra, e risale al 1997-98, l’idea di far eleggere i senatori in occasione delle elezioni regionali). Quarto: la storia del riformismo istituzionale italiano a partire dalla Costituente mostra che tutti hanno fallito di fronte al tentativo di riformare le due Camere; a me pare che con difetti gravi (che imporrebbero in un secondo momento comunque una correzione) il progetto costituisce l’unica strada che (forse!) potrebbe essere percorsa. Io non considererei risultato da poco l’aver limitato a una sola Camera il rapporto fiduciario e aver comunque rotto l’assoluta parità fra i due rami del Parlamento in materia legislativa. E’ perciò mia convinzione che sarebbe utile battersi per alcuni miglioramenti (per esempio evitare di subordinare le elezioni regionali a quella senatoriali; prevedere per un limitato novero di oggetti che – previo percorso bicamerale seriamente perseguito – possa essere la Camera politica ad avere l’ultima parola). Concludo con questa osservazione: non si può pensare di aggirare del tutto, per quanto potrebbe essere in astratto opportuno per trovare le soluzioni “migliori”, le forche caudine del Senato della Repubblica. Nell’ordinamento italiano qualsiasi riforma costituzionale (ed anche quelle legislative) passano di lì: pensare a soluzioni che di ciò non tengano conto alcuno, vuol dire, puramente e semplicemente optare per lasciare le cose come stanno. Ma è questo, in ultima analisi, io credo, il vero modo di delegittimare – come si dice – una Costituzione; una Costituzione non perde la sua capacità normativa e il suo ruolo centrale nell’ordinamento perché, quando utile ed opportuno, la si aggiorna e la si cambia; ma quando da un lato la si colloca su un piedistallo e le si tributa rispetto ma dall’altro ci si rifiuta di prendere atto che alcune parti hanno fatto il loro tempo e magari se ne forza l’interpretazione per far funzionare le cose.

 

 

8.5.        La crisi latente del II° governo Berlusconi

 

La sorte della riforma di cui s’è parlato resta appesa ad un filo; ed è legata, nel rispetto del procedimento previsto dalla Costituzione, a un calendario non facile da rispettare. Siamo oggi alla prima lettura della Camera: in ogni caso già molti emendamenti sono stati apportati, e dunque anche il Senato dovrà pronunciarsi per la prima volta (pur avendola già votata in marzo). Pensare che ciò possa avvenire senza ulteriori modifiche a me sembra illusorio. Dunque la doppia lettura deve – a ben vedere – ancora cominciare: come sempre in queste cose vi ci si avvicina per approssimazioni successive. Nel 2005 ci saranno elezioni regionali, e nel 2006 politiche. Tutto è già in movimento: soprattutto lo sono, accanto agli  attori istituzionali, quelli strettamente di partito: qui, accanto alla fiera opposizione delle minoranze di centrosinistra (fortemente tentate – a mio avviso a torto – dal costruire le basi per una battaglia referendaria), ancora in dubbio fra ostruzionismo e contrarietà decisa (esclusa essendo qualsiasi condivisione di responsabilità), vi sono le opposizioni interne alla maggioranza. Queste a loro volta sono di duplice natura: quelle di merito, da sempre avanzate, e quelle tattiche, più che altro volte a mettere in difficoltà questo o quell’alleato o, addirittura, lo stesso presidente del Consiglio.

In effetti la leadership di quest’ultimo, formalmente incontestata, è stata messa fortemente in discussione dopo le elezioni locali e provinciali del 2004 che hanno prodotto un notevole indebolimento, nella maggioranza, di Forza Italia e un certo successo del centrosinistra (forse non nella misura sperata, ma certo sufficiente ad alimentare la fiducia di una vittoria alle regionali del 2005 e, sull’onda di questa, alle politiche del 2006). A seguito di ciò si è assistito a tali fibrillazioni interne alla Casa delle libertà (a volte data addirittura per finita) che hanno ridimensionato le aspettative nelle capacità del presidente del Consiglio: in parziale ritirata su alcune politiche già preannunciate (a partire dalla cruciale riduzione delle tasse), costretto a far dimettere il proprio prestigioso ministro dell’economia (sostituito dopo rifiuti autorevoli da un docente universitario che del ministro uscente era il principale collaboratore tecnico), obbligato a condurre trattative fra i partiti che lo sorreggono, tipiche delle mediazioni del vecchio sistema politico. In termini di immagine il prezzo pagato è stato assai forte e non è mio compito fare previsioni sul futuro. Certo è che la trasformazione verso un funzionamento maggioritario e bipolare del sistema di governo italiano è parsa per la prima volta dalla caduta di Prodi venir rimessa in discussione: simbolicamente, non a caso, alcuni alleati di Berlusconi chiedono per continuare la collaborazione una riforma elettorale in direzione proporzionale (pur con premio di governabilità alla maniera della legislazione locale e di quella transitoria regionale): paradossalmente, ma non troppo i più convinti sostenitori del sistema attuale sono oggi nella maggioranza An (e parte di Forza Italia) e il grosso del centrosinistra (Ds e Margherita). Ciò rende ancora più incerti gli sviluppi all’inizio dell’autunno 2004: e non concorre certamente a far pensare che una riforma costituzionale già contestate nel merito, possa andare avanti senza sussulti e difficoltà di ogni genere. Di più: rende di nuovo incerta la trasformazione in senso maggioritario del sistema politico e della democrazia italiana, o, almeno, il suo efficace funzionamento.

 

 

9.    Cenni per una valutazione complessiva

Cosa si intende per cultura politica. La cultura politica è un dato non immodificabile, ma come tutti i comportamenti sociali, costituisce un elemento para-strutturale, facente parte e dipendente da i caratteri di lunga durata di una collettività. Il contributo dell’antropologia culturale: un obbligo la citazione di Carlo Tullio Altan. Ciò non vuol dire che cambiare è impossibile (appunto non siamo di fronte a dati immodificabili): ma che è difficile, richiede molto tempo, perseveranza, continuità, sforzo che va avanti. Ciò vale tanto più: (a) quando – per fortuna, si deve dire – non si verificano fratture o schockstraumatici: e questo è il caso italiano; (b) dove è ben saldo un regime democratico pluralista che permette alle elites eventualmente escluse dal potere di rifarsi avanti; (c) quando, per le ragioni stessi di cui ad (a) e (b), non vi è univocità di intenti nella direzione verso la quale andare e l’innovazione, pur sostenuta da consensi che possono apparire e sono largamente maggioritari, non ha modo di consolidarsi, istituzionalizzandosi in forme giuridiche che garantiscano da ulteriori modificazioni, magari in direzione diametralmente opposta: vale a dire attraverso norme di rango superprimario (costituzionale) tali da richiedere procedimenti aggravati e dotate perciò di particolare capacità di resistenza legale.

Molte altre considerazioni d’indole generale si potrebbero fare: per esempio la difficoltà crescente delle classi dirigenti di esercitare per il tempo necessario una vera leadership, la quale risulta ridotta rispetto al passato per la maggior velocità nella formazione delle tendenze in seno all’opnione pubblica (il che richiama il ruolo dei media). Le classi di dirigenti politiche forse non sono qualitativamente inferiori rispetto a quelle del passato, ma incontrano difficoltà maggiori, per esempio a liberarsi dalla pressione del contingente, a dominare, controllare o anche solo infleunza l’agenda; è come fossero eccessivamente condizionate dall’esigenza di risultati a breve e brevissimo termine, il che impedisce talora di perseguire quelli più importanti di lungo periodo. La democrazia sotto questo aspetto sembra scontrarsi con un proprio limite strutturale nei contesti cui siamo abituati. Qui siamo di fronte a una tematica, quella della stanchezza delle democrazie, che esula certamente dal piano solo italiano, e che induce a collocare il caso Italia fra i tanti che si possono e devono studiare. Ciò vale anche per la risposta all’esigenza di adeguamento istituzionale che consiste nel decntrare al massimo grado il potere di indirizzo politico.

Nel complesso, continuo a pensare che sottrarre alla continua rinegoziazione dei partiti (di piccoli gruppi dirigenti spesso autoreferenziali) la stabilità del potere esecutivo per un certo numero di anni sia assolutamente necessario; che decentrare potere politico sia assolutamente opportuno; che ridimensionare in generale le aspettative che si nutrono nella politica sia utile, essendo un prezioso antidoto contro la degenerazione del potere democratico. Credo che tutto ciò valga in massima misura per un paese come l’Italia, considerati i suoi precedenti e le attitudini di molti  dei suoi abitanti.

 

 

 

 



[1] Carlo Fusaro, professore di diritto pubblico comparato. Direttore del Dipartimento di diritto pubblico dell’Università di Firenze. Il testo è aggiornato al 20 ottobre 2004 in modo da tener conto dell’approvazione da parte della Camera dei deputati dell’AC 4862 (ora AS 2544-B) contenente la revisione della parte II della Costituzione italiana.