Carlo Fusaro

carlo.fusaro@unifi.it

Io la penso così

Il potere di scioglimento

e le più recenti proposte

in tema di forma di governo§

 

 

1.     Lo scioglimento è un istituto antico quanto la storia stessa dei parlamenti: esso risale a quando questi erano ancora pre-parlamenti. Quando, cioè, essi erano semplici riunioni, assemblee (di nobili, baroni, feudatari, alto clero, poi anche rappresentanti di alcune città) convocate dal re ogni qualvolta avesse bisogno di risorse, in particolare, in vista delle sue imprese di guerra. Nel corso di tali riunioni, inoltre, il re rendeva giustizia e “dichiarava” il diritto: né lui né l’assemblea “producevano” diritto in senso moderno. Le regole giuridiche si presumevano pre-esistenti all’uno e all’altra, e il re, appunto, le enunciava, “dichiarandole” di fronte ai convenuti (ciò sarebbe stato alle origini della funzione legislativa).

Queste assemblee non avevano carattere permanente, né avevano durata o periodicità fisse. Duravano quanto il re riteneva dovessero durare, che le scioglieva una volta esauriti gli affari che vi si dovevano condurre e in vista dei quali, del resto, le aveva indette. Dopo di che ciascuno tornava nella propria sede. I parlamenti conquistarono una certa periodicità nel corso del tempo, insieme al diritto – altrettanto fondamentale –  di auto-convocarsi. Se non che, come in altri ambiti, tracce del tempo che fu hanno resistito, e resistono tuttora, da secoli. Così il riconoscimento al capo dello Stato (successivamente anche repubblicano) del potere di convocare le Camere è presente in quasi tutte le costituzioni (fa eccezione solo la costituzione americana del 1787 perché fondata su una separazione tendenzialmente rigida fra esecutivo e legislativo); mentre il potere regio di prorogare le sessioni o sospenderle era ed è tuttora presente – almeno formalmente – in una serie di costituzioni ottocentesche (laddove sopravvissute). Si pensi alle vicende italiane, alle quali faccio cenno più avanti, con il continuo ricorso alla chiusura delle sessioni parlamentari per permettere di fatto all’esecutivo di governare senza Parlamento. In altri termini, il potere di scioglimento – il quale faceva parte di queste prerogative tradizionali dei capi di stati monarchici, ha finito per far parte delle attribuzioni formali (e in qualche caso anche sostanziali) dei capi di Stato repubblicani.

 

2. Va sempre ricordata la sequenza storica: monarchia assoluta – monarchia rappresentativa o costituzionale – monarchia parlamentare – democrazia. Il governo parlamentare precede e prescinde inizialmente dalla democrazia: si rivelerà poi non incompatibile con essa, ma nasce prima. Ciò è tanto vero che il parlamentarismo, soprattutto nell’Europa continentale, fu, dopo la Restaurazione, a partire dalla monarchia di luglio del 1830, sostanzialmente e prevalentemente un parlamentarismo dualista: figlio di una fase storica in cui era in corso (e lo fu a lungo) lo scontro fra due distinte legittimazioni del potere politico, quella fondata sul principio monarchico, quella fondata sul principio rappresentativo. La democrazia non c’era ancora ed anzi, per i primi passi che muoveva, non piaceva affatto alle classi dirigenti dello stato liberale ottocentesco, timorose della tirannide della maggioranza e, per dirla con parole diverse, timorose che la democrazia intesa in termini astratti potesse introdurre divisione e frammentazione nell’unitarietà monolitica dello Stato e, in termini concreti, potesse attentare ai propri interessi e a quelli che sarebbero stati chiamati un secolo dopo i diritti di prima generazione che ne avevano caratterizzato l’affermazione, incluso ed anzi, primo fra tutti, il diritto di proprietà. Le concezioni largamente prevalenti in Europa su quale fosse il vero e autentico parlamentarismo furono marcatamente dualiste. Cosa si voleva intendere con tale formula? Si intendeva che il governo dovesse poggiare su un equilibrio, dovesse poggiare su due pilastri o piloni (come un ponte: dal francese piliers): uno era la rappresentanza (cioè la camera bassa del Parlamento) – la quale via via si andava aprendo mano a mano che il suffragio si allargava a tutta o quasi tutta la società, l’altro era la Corona, che doveva essere la garante dei valori unitari e storici della Nazione (dunque doveva assicurare la continuità dello Stato, la costanza della politica estera, la sicurezza esterna e la difesa). Per svolgere tale funzione di garanzia il Sovrano doveva disporre non solo di un potere di influenza, ma anche di taluni poteri effettivi: fra questi fu sempre considerato cruciale lo scioglimento della camera politica. Tanto che, laddove lo scioglimento non c’era (o, pur essendoci in costituzione, esso era però caduto in desuetudine o quasi: v. Francia della III Repubblica dopo la Constitution Grévy), si riteneva di trovarsi in una forma di governo parlamentare per modo di dire (considerata da gran parte degli studiosi non autentica). In effetti, la Francia della III Repubblica fu vissuta come un ordinamento inadeguato e zoppicante, ed ebbe davvero esecutivi molto instabili, dominati da fazioni parlamentari che li facevano e disfacevano.

 

3. Nello stesso periodo, in Inghilterra, la storia politica si era evoluta non per improvvise rotture ma – come sempre – per trasformazioni progressive e continue. Dopo le innovazioni settecentesche, nel 1832 il sistema elettorale era stato adeguato (ridisegno dei collegi, fine dei “borghi putridi” e primo consistente allargamento dell’elettorato). In pochi decenni si era giunti all’assetto descritto già lucidamente dal direttore dell’Economist, Walter Bagehot, rivelatosi un grande costituzionalista col suo The English Constitution la cui prima versione risale al 1867. Bagehot aveva notato (a) che il governo parlamentare inglese non era per nulla fondato sulla separazione dei poteri di illuministica memoria, ma sul suo contrario; (b) che la Corona era da tempo in capo a una “vedova in pensione” (la regina Vittoria) che poco aveva da dire sulle grandi scelte politiche, e che al più assumeva una funzione simbolica costituendo dell’ordinamento la parte che lui chiamò dignified; (c) che, per converso, era il governo la parte efficientedell’ordinamento (cioè l’organo costituzionale che “faceva le politiche”), ma questo era espressione dei Comuni solo nel senso che il leader della maggioranza nella Camera dei comuni era colui che lo guidava: in realtà egli era a un tempo alla testa del partito (che era un partito parlamentare), alla testa della maggioranza che esso esprimeva e, infine, dell’esecutivo; (d) questo esecutivo di fatto veniva così direttamente investito dal popolo, grazie al formato bipartititico del sistema politico; (e) in capo all’esecutivo e al suo leader si era trasferito il potere di scioglimento, che era ormai solo formalmente imputato alla Corona, per cui il governo era diventato l’organo che disponeva della vita e della morte dell’altro organo costituzionale di cui era espressione (per cui si dava la curiosa circostanza, osservava Bagehot, d’un organo in grado di “licenziare” quello cui doveva la propria nascita).

 

4. Questa diversa evoluzione (nel Regno Unito  e in Francia) portò a due forme, in realtà assai differenti di parlamentarismo monista: quello inglese funzionante a vantaggio dell’esecutivo e del premier; quello francese funzionante a vantaggio delle fazioni parlamentari nell’Assemblea nazionale. Si noti bene: entrambe le costituzioni, però, da un punto di vista formale erano dualiste: in entrambe, formalmente, il capo dello Stato godeva di prerogative importanti, fra cui lo scioglimento. Solo che nel Regno Unito il titolare effettivo di quel potere era il capo della maggioranza e del governo; in Francia un titolare effettivo non c’era affatto dato che dopo lo scioglimento imposto da MacMahon, clamorosamente smentito dal corpo elettorale, nessun presidente poté mai farvi ricorso e neppure credibilmente minacciare di farlo, senza mettere a repentaglio il proprio futuro politico (fu la c.d. constitution Grévy, dal nome del successore di MacMahon che instaurò la prassi, divenuta poi consuetudine vera e propria, di rinuncia a ricorre allo scioglimento). In altri ordinamenti, l’evoluzione monista non ci fu, o ci fu in misura molto parziale e ridotta. Il primo caso fu sostanzialmente quello dei paesi che dopo la Prima guerra mondiale si ritrovarono per una ragione o per l’altra, senza re. Dovettero darsi un capo di Stato necessariamente repubblicano, lo fecero, e pensarono bene di affidargli con maggiore o minore consapevolezza, i poteri che nella tradizione costituzionale continentale (e non solo) erano stati del re. Ma con un equivoco, almeno parziale: non era allora affatto chiaro che quei poteri solo in limitata misura e in alcuni contesti erano poteri non solo formali ma anche sostanziali (e ciò in particolare nel paese modello, cioè nel Regno Unito, dove si erano da tempo trasferiti, come abbiamo visto, in capo al premier). In qualche caso, invece, equivoco non ci fu: si pensi alla  Germania di Weimar, e alla Finlandia, per esempio, dove  la scelta di costruire un capo dello Stato elettivo forte e dotato di poteri tali da permettergli di tenere a bada i partiti politici in nome di valori ed istanze nazionali ed unitari fu esplicita e deliberata.

 

5. Nel caso dell’Italia siamo di fronte a un’evoluzione verso il parlamentarismo moderno incompiuta e ritardata per un complesso di fattori che fecero sì che nella storia italiana fino alla Costituente il re ebbe quasi sempre un ruolo anche politico di una certa importanza, fino ad assumere il compito di reggitore nella crisi ogni qualvolta emergenze si profilarono (sul ruolo del re nella forma di governo statutaria, si vedano le ricerche di Paolo Colombo e Roberto Martucci): dal proclama di Moncalieri del 1849 fino al 25 luglio 1943, più volte il re prese o cercò di riprendere in mano direttamente il controllo della situazione affidandosi a uomini di propria personale fiducia, in genere altissimi ufficiali, che a lui erano anche da un punto di vista giuridico subordinati (La Marmora, Pelloux, Badoglio: tanto per fare qualche nome); egli prese poi parte sempre alla formazione dei governi: a lungo in prima persona, poi in misura meno evidente ma sempre dicendo l’ultima parola per taluni dicasteri chiave (esercito, marina, affari esteri). Il re si assunse altresì  la responsabilità di decisioni cruciali: dal cambio di politica estera nel 1915 al no allo stato d’assedio nei giorni della marcia su Roma, alla nomina di Mussolini nonostante fosse a capo di un gruppo parlamentare con  meno di 40 deputati. Quanto allo scioglimento, nel parlamentarismo che fu dunque semi-dualista dell’Italia statutaria, andò spostandosi verso il governo che deliberava di farne la proposta al re in Consiglio dei ministri: d’altra parte il governo stesso per le ragioni che si son brevemente dette era in genere un governo che rispondeva certo alla Camera,  ma anche e forse prima di tutto alla Corona. Dal 1848 al 1926 gli scioglimenti anticipati furono 26, cioè uno ogni due anni e mezzo, se si fa eccezione per il periodo della Prima guerra mondiale.

 

6. Sarebbe difficile negare, d’altro canto, che il potere di scioglimento non meglio definito e circoscritto, costituisce un primario potere politico negli ordinamenti parlamentari: la dottrina ha sempre discusso se esso faccia parte o no del modello parlamentare; se cioè il governo parlamentare abbia come unico presupposto l’esistenza di un rapporto fiduciario fra governo e Parlamento oppure se esso preveda (debba prevedere) come necessario pendant il potere di scioglimento della camera politica (o delle due camere se entrambe sono politiche) nel presupposto che esso sia un mezzo per risolvere eventuali contrasti governo/Parlamento. Si tratta, secondo questa concezione, di uno scioglimento visto come strumento di equilibrio: tu mi puoi sfiduciare, io ti posso sciogliere. Perciò, si può presumere, di norma non accadrà né l’una né l’altra cosa, a tutto vantaggio della stabilità nell’esercizio della funzione esecutiva. Ieri una  convinzione del genere fu propria dei fautori di un ruolo anche politicamente incisivo del capo dello Stato (in funzione stabilizzatrice); oggi, proprio perché, a partire dall’Inghilterra, il potere di scioglimento è passato al presidente del consiglio, essa caratterizza soprattutto i fautori del ruolo e della stabilità dell’esecutivo e, in particolare, di chi ne è alla guida: non tanto però nel presupposto che lo scioglimento sia un mezzo per risolvere eventuali contrasti fra governo e Parlamento, ma nel presupposto che esso sia uno strumento utile ad evitarli preventivamente.

 

7. In seno alla Costituente italiana, a proposito del potere di scioglimento si discusse alquanto, ma la soluzione individuata fu in linea con tutto ciò che riguarda la forma di governo, cioè quella meno stringente e perciò stesso maggiormente suscettibile delle più diverse interpretazioni. Essa risponde al compromesso raggiunto sul ruolo del capo dello Stato, che fu costruito in modo tale che sia i fautori del dualismo - i quali continuavano a puntare sul presidente come colui che potesse tenere a bada i partiti e garantire i valori unitari della Nazione (secondo la tradizionale impostazione monarchica o repubblicana fortemente dualista) sia i fautori del monismo - che riconducevano tutto alla sovranità popolare (dunque avrebbero voluto una camera politica sola, niente corte costituzionale, niente regioni, capo dello stato solo simbolico) potessero trovarvi le basi giuridiche per una successiva eventuale evoluzione che li soddisfacesse. A questo scopo, anche se proposti da alcuni costituenti, furono esclusi tutti gli emendamenti volti a prevedere automatismi e presupposti per lo scioglimento di cui già si trovava traccia in alcune carte costituzionali (a partire da quella della IV Repubblica francese del 1946) e che tanto successo avrebbero avuto nei decenni seguenti (quale massimo esempio si veda la Costituzione di Grecia, quale riformulata nel 1986). La molteplicità delle interpretazioni dottrinali sul potere di scioglimento confermano tutto ciò: (a) vi fu chi lo vedeva come atto governativo (il primo Guarino, Esposito); (b) chi lo vedeva come atto presidenziale (il terzo Guarino, Barile, Galizia, Gianfranco Ciaurro ed altri); (c) chi lo vedeva come atto complesso o duumvirale (cioè in comproprietà: il secondo Guarino, Mortati, Elia, Martines, Crisafulli, Paladin, Carlassare: i più, a dire il vero). I primi guardavano alla prassi del governo parlamentare in Europa, i secondi e i terzi, o credevano ancora che il parlamentarismo fosse dualista oppure guardavano, come Barile, per ragioni anche contingenti, alla figura presidenziale perché si facesse promotrice e garante di certi contenuti specifici qualificati come di rango costituzionale (tendenza questa che si sarebbe riproposta fortemente negli utlimi anni, a partire dalla XIV legislatura). Sia i secondi sia i terzi in qualche modo concepivano una figura del presidente come garante (secondo la tesi di Galeotti che tanto successo ha avuto e tanto direttamente si collega al pensiero di Benjamin Constant, 1827): alcuni perciò lo vedevano come detentore del potere di sciogliere, altri come colui che avendo un potere di co-decisione avrebbe potuto impedire al governo di provvedere nel solo proprio interesse.

 

7. Venendo alla prassi dei 55 anni dal 1948 in poi, la situazione è questa. Dal 1948 ad oggi il Senato è stato sciolto anticipatamente undici volte, la Camera nove: nel 1953 e nel 1958 il Senato venne sciolto per permettere, in attesa di una revisione costituzionale (che si sarebbe fatta nel 1963), che le due Camere potessero essere elette insieme. Altri due scioglimenti di entrambi i rami del Parlamento possono pure essere considerati privi di rilevanza politica: quelli del 1992 e del 2001, disposti al solo fine di anticipare di poche settimane la fine naturale della X e della XIII legislatura, così da permettere, nel primo caso, la più opportuna sequenza temporale rispetto all’elezione presidenziale (per raggiungere lo scopo fu addirittura lievemente modificato il comma 2 dell’art. 88 Cost.), nel secondo, per far sì che le elezioni politiche non cadessero troppo in là nell’estate. Rimane la serie di cinque consecutivi scioglimenti fra 1972 e 1987, e quello del 1994, certamente il più discusso. Sotto il profilo che più ci interessa vi furono sostanziali differenze fra i primi e l’ultimo. Della prima serie, due scioglimenti furono decretati dal presidente Leone, due dal presidente Pertini, uno dal presidente Cossiga. Furono scioglimenti sostanzialmente condivisi e patrocinati da tutta o da gran parte della maggioranza di governo (sempre dalla Dc) e accettati dalla maggiore opposizione costituzionale (il Pci), almeno due volte anche in chiave antireferendaria (1972 e 1976: infatti, se si tengono le elezioni politiche, la legge 352/1970 impone si rinviino di un anno i referendum eventualmente indetti): nel 1987 mancò invece la condivisione del principale alleato della Dc, il Psi, tanto che per far mancare al governo Fanfani i voti (e fornire la prova provata della necessità dello scioglimento così fortemente voluto), furono gli stessi parlamentari Dc ad astenersi sulla fiducia! (Questa vicenda ricorda da vicino quella del primo governo Kohl, dopo la sfiducia a Schmidt, in Germania.) Una cosa si può dire: fino al 1987 i presidenti della Repubblica fecero sempre le viste di subire lo scioglimento quale adempimento loro sostanzialmente imposto dal sistema partitico (mai si trattò di un vero e proprio scioglimento governativo, né formalmente né sostanzialmente). Si procedeva allo scioglimento proprio perché la coalizione di governo si sfaldava e non riusciva a ricomporsi. Ciò non sorprende. La democrazia dei partiti italiana aveva le sue regole e i suoi riti: e prevedeva che quando i contrasti avessero superato certi limiti, si sarebbe dovuto tornare davanti al corpo elettorale, non già per rimettere ad esso la decisione (non sarebbe stato possibile), ma perché col voto permettesse una messa a punto degli equilibri fra le élites in competizione (grazie alla re-distribuzione delle carte, cioè dei seggi). Lo scioglimento era però vissuto come una sconfitta del sistema (e certo un successo non era, caratterizzato com’era quale scioglimento funzionale, cioè volto a ripristinarne la funzionalità inceppata), più che una sua componente fisiologica, sicché non sembrava opportuno assumersene la responsabilità primaria, neanche per il presidente (ciò fu particolarmente evidente sia nel 1983 sia nel 1987, appunto). Tuttavia, già nel corso dei primi anni Ottanta, proprio in sede dottrinaria la stima e la simpatia per il preside Pertini a fronte di un sistema partitico che dava segni di logoramento nel suo rapporto con la pubblica opinione (quella de-legittimazione che sarebbe sfociata dieci anni dopo nella c.d. transizione), riemerse la propensione a considerare lo scioglimento potere sostanzialmente presidenziale che era stata avanzata in un primo tempo, e poi abbandonata di fronte all’evidenza della prassi, sostituita dalla prevalente tesi dell’atto complesso o duumvirale (al quale, cioè, avrebbero dovuto concorrere su un piano paritario sia il presidente sia il governo). La tesi dello scioglimento come atto in condominio fra capo dello Stato e governo (comunque astratta perché erano le direzioni dei partiti, come s’è detto, a decidere davvero) aveva a sua volta sempre prevalso rispetto a quella, minoritaria, che lo avrebbe voluto come atto governativo (il che sarebbe stato più in linea con le regole del sistema parlamentare, come scriveva ancora nel 1983 Lorenza Carlassare nel Commentario della Costituzione). Il problema sta nel fatto che, a differenza di altri poteri presidenziali, lo scioglimento è uno di quelli (con la nomina del presidente del Consiglio, ma fors’anche di più) per i quali nessun presupposto è normativamente indicato, sicché il suo esercizio si fonda interamente su valutazioni opinabili, intrinsecamente politiche, riguardo alle quali è impossibile sceverare il merito dalla legittimità: tant’è che le costituzioni che attribuiscono effettivamente al capo dello Stato il potere di scioglimento sono anche quelle che gli conferiscono espressamente un ruolo politico.

 

8. La vicenda dello scioglimento del 1994, il primo per il quale, con una lettera ai presidenti delle due Camere, il presidente Scalfaro volle fornire precise motivazioni, assumendosene la piena responsabilità, ne è la dimostrazione. Ma ancor prima, nell’estate 1993, dopo un primo voto parlamentare che aveva negato l’autorizzazione all’arresto contro il segretario socialista Bettino Craxi, Scalfaro aveva affermato che non avrebbe esitato a sciogliere le Camere se solo la nuova legge elettorale fosse allora già stata applicabile (mancava invece l’individuazione dei collegi uninominali): quasi si ritenesse detentore di un potere di scioglimento-sanzione davvero di ascendenza monarchica (né fu chiaro se, ed eventualmente perché, si dovesse coinvolgere anche… il Senato). Agli inizi del 1994, comunque, nella crisi profonda del sistema dei partiti del secondo dopoguerra, quando il tasso di de-legittimazione dei membri del Parlamento aveva raggiunto il suo grado più elevato a causa del disvelarsi della corruzione politico-amministrativa, il presidente sciolse le Camere, pur riconoscendo che non era in corso alcuna crisi di governo: quel governo, del resto, guidato da Carlo Azeglio Ciampi costituiva a sua volta una soluzione transitoria da lui fortemente voluta (il che, tra parentesi, concorreva ad attribuire un significato assai diverso dal passato alla stessa controfirma del decreto di scioglimento). Nuova legislazione elettorale e scarsa corrispondenza con la volontà popolare (quale attestata da alcune elezioni locali) furono le ragioni addotte allora per lo scioglimento, nei confronti del quale non mancarono resistenze politiche e alcune minoritarie contestazioni anche sotto il profilo di legittimità. Proprio a seguito delle successive elezioni, le prime con la nuova legge a prevalenza maggioritaria, si sviluppò la vicenda del primo governo Berlusconi, messo in crisi dalla defezione di uno dei partiti di maggioranza, la Lega Nord che, pur dividendosi, fu in grado di unirsi all’opposizione e permettere la formazione del più presidenzialista dei governi del dopoguerra, il governo Dini (1995-1996). Prima che ciò potesse avvenire si registrò per la prima volta un duro pubblico braccio di ferro fra presidente della Repubblica e presidente del Consiglio dimissionario. Questi, invocando la logica di funzionamento maggioritaria verso la quale la nuova legge elettorale avrebbe indirizzato l’ordinamento, chiedeva a gran voce le elezioni anticipate, per rendere il corpo elettorale arbitro della contesa politica alla base della crisi del suo governo, senza fasi di decantazione e senza rinvii, secondo quella che è appunto la prassi delle democrazie parlamentari maggioritarie. Il fermo diniego a procedere in tale direzione, la reiterata invocazione delle prassi tradizionali della forma di governo parlamentare proporzionalistica di cui s’è già detto, e ancor più la riaffermata assicurazione che il presidente avrebbe fornito prima della crisi, proprio alla Lega Nord (che chiedeva appunto, per provocarla, la garanzia che le elezioni subito non ci sarebbero state), tutto ciò provocò nell’opinione pubblica e in dottrina un dibattito appassionato sull’opportunità e sulla legittimità delle scelte presidenziali; e, soprattutto, rafforzò la neonata prassi di scioglimenti presidenziali, corroborando così la tesi di quanti, ancorché strumentalmente, sostenevano la natura propriamente presidenziale del potere di scioglimento. Interpretazione confermata anche, nella legislatura seguente, dal dichiarato diniego di sciogliere che Scalfaro inflisse al presidente del Consiglio Romano Prodi, indebolendolo nel suo tentativo di governare con i voti parlamentari del partito della rifondazione comunista senza troppe concessioni programmatiche. In sintesi, è così accaduto che il più delicato e cruciale fra gli strumenti di stabilizzazione del governo parlamentare, mai seriamente appartenuto nell’Italia repubblicana ai governi e tanto meno ai presidenti del Consiglio, prima - per quarantanni - è stato esercitato di fatto dalla dirigenza dei partiti dell’arco costituzionale, poi - nella fase nascente della democrazia maggioritaria, proprio a causa della seria crisi che ne ha permesso il parto non indolore - ha finito con il dirigersi, almeno provvisoriamente, nelle mani del capo dello Stato. Oggi, in attesa che la forma di governo si consolidi, la sua titolarità effettiva torna in bilico fra presidente della Repubblica e presidente del Consiglio. Così come la formazione del governo potrebbe non richiedere più alcuna mediazione presidenziale, così lo scioglimento chiesto dal presidente del Consiglio potrebbe non più permettere margini di discrezionalità al capo dello Stato). Si usa il condizionale perché tutto ciò dipenderà da due circostanze: che il governo in carica goda di una sicura (prima che vasta) maggioranza e che il presidente del Consiglio ne sia il leader riconosciuto. A meno che, naturalmente, non sia il legislatore costituzionale opportunamente ed auspicabilmente a intervenire, scegliendo una soluzione o l’altra (v. i successivi parr. 13 e 14).

 

9. Ma veniamo adesso al panorama comparato. Ovviamente l’analisi si concentra qui sulle sole forme di governo parlamentari o anche su quelle che sono parlamentari a tendenza presidenziale, altrimenti dette semi-presidenziali, che dalle prime si differenziano (a) sotto il profilo formale perché per lo più prevedono l’elezione diretta del presidente; (b) sotto il profilo formale perché in alcuni casi prevedono accanto ad atti soggeti a controfirma, altri che non lo sono; (c) dal punto di vista sostanziale (indipendentemente o no dalla questione formale della controfirma) perché dei poteri che attribuiscono al presidente, questi nella prassi consolidata ne esercita effettivamente alcuni fra quelli politicamente rilevanti. Nelle altre forme di governo (presidenziale, direttoriale) un problema di scioglimento non si pone per definizione. Per vedere com’è disciplinato il potere di scioglimento in una serie di altri ordinamenti gli elementi di cui tenere conto sono:

§         La titolarità formale del potere

§         I presupposti, i limiti e le modalità dell’esercizio

§         Le problematiche connesse

§         L’esercizio effettivo del potere

 

Su questa base ho provato a  costruire la griglia che segue:

 


Paese

Titolarità

Presupposti, limiti e modalità dell’esercizio del potere

Problematiche connesse

Prassi e sintesi in ordine all’esercizio effettivo

Austria

Presidente (art. 29)

-          Una sola volta per lo stesso motivo

Previsto anche “auto-scioglimento”

 

Belgio

Il re (art. 46)

-          in caso di no della Camera su-la questione di fiducia, senza proposta costruttiva

-          in caso di sfiducia non costrut-tiva

-          in caso di dimissioni del governo e consenso della maggioranza (quindiiniziativa del governo)

 

Negli ultimi decenni del Novecento è diventato un potere del Governo (si dimette e si fa deliberare il via libera dalla maggioranza)

Germania

Presidente (Art. 63.4 e 68)

-          se il Bundestag elegge un cancelliere di minoranza

-          se lo chiede il Cancelliere battuto sulla questione di fiducia (salva elezione di un altro cancelliere)

 

Famosi i precedenti del 1972-73 e del 1983. Controversia al Tribunale costituzio-nale. Sfiducia anche solo formale (voluta).

Finlandia

Presidente (art. 26)

-          su proposta del primo ministro, sentiti i gruppi parlamentari

 

 

Francia

Presidente (art. 12)

-          parere obbligatorio di primo ministro e presidenti delle due Camere

Non c’è controfirma sullo scioglimento. Atto presidenziale.

E’ forse l’unico ordinamento dove lo scioglimento è nella prassi tutto presidenziale.

Giappone

Imperatore (art. 7, 69)

-          su richiesta del Governo in caso di sfiducia da questo subita

 

La prassi, però, è nel senso che il Governo scioglie anche senza aver subito sfiducia

Grecia

Presidente (art. 35)

-          senza controfirma (in alcuni casi)

-          in caso di accertata impossibilità di formare il governo

-          se due governi hanno dato le dimissioni o sono stati sfiduciati

-          se lo chiede il governodopo un voto di fiducia

-          il secondo scioglimento anticipato non prima di 1 anno dal precedente

La Camera è sciolta se entro il III° scrutinio non elegge il nuovo presidente della Repubblica.

 

Irlanda

Presidente (art. 13)

-          su proposta del primo ministro

-          se il primo ministro non ha più la fiducia il presidente può rifiutarsi

 

 

Italia

Presidente (art. 88)

-          parere obbligatorio presidenti Camere

-          non negli ultimi 6 mesi di mandato presidenziale

 

Fino al 1992 decisione dei partiti dell’arco costituzio-nale. Tendenza forte successiva a farne un potere presidenziale.

Norvegia

Lo scioglimento non è previsto

Olanda

Re o Regina (art. 64)

Non vi è una disciplina dettagliata.

 

Potere del governo.

Portogallo

Presidente (art. 133)

-          non nei primi 6 mesi e negli ultimi 6 del mandato presidenziale

-          non in caso di stato di emergenza

-          deve sentire il Consiglio di Stato

 

 

Regno Un.

Il re o la regina

Su proposta del primo ministro. Può rifiutarsi in casi del tutto eccezionali (secondo la dottrina).

 

Una costituzione scritta non c’è. Fino al 1914 su deliberazione delCabinet, succes-sivamente del solopremier.

Spagna

Il re (art. 62)

-          dopo due mesi dalla prima votazione se il Congresso non dà la fiducia a nessun Presidente del governo

-          su proposta delPresidente del governo, previa delibera del Consiglio dei ministri (non in caso di mozione di censura)

-          nessuno scioglimento entro 12 mesi dal precedente

Nel primo caso – indicato nella colonna  a sinistra – la controfirma è apposta dal presidente del Congresso.

Iniziativa del Go-verno, e del suo Presidente.

Svezia

Presidente delRiksdag  (Cap. VI, 3

Cap. VI, 5)

-          automaticamente dopo 4 votazioni fallite per eleggere il primo ministro

-          in caso di sfiducia su richiesta del primo ministro e in alternativa alla revoca

 

Sono considerati normali, i governi di minoranza.

 

10. Dall’esame dei testi e della prassi comparata emerge che titolarità formale ed esercizio effettivo del potere di scioglimento coincidono solo molto raramente. Il caso della Francia è l’unico in cui si può parlare di potere formalmente e sostanzialmente presidenziale. In Italia non si sa più bene, e dipende dall’evoluzione futura del sistema politico (o da riforme costituzionali chiarificatrici). Altrove più che altro è un potere governativo con un limitato concorso del capo dello Stato ereditario o rappresentativo il quale può opporsi o in casi eccezionali (ma non codificati: come si ritiene potrebbe accadere nel Regno Unito, ma si ipotizzano al riguardo solo i classici casi di scuola: il premier che, avendo sciolto, ed essendo stato sconfitto, pretendesse di disporre un nuovo scioglimento… alla Vittorio Emanuele II di Moncalieri!) o nelle limitate fattispecie previste espressamente dalla Costituzione (è il caso della repubblica di Irlanda). A ben vedere si dà una certa varietà di casi e di discipline: (i) a volte si chiede che si diano alcuni presupposti (mancata formazione di un governo dopo le elezioni; approvazione di mozione di sfiducia, non approvazione di una questione di fiducia), (ii) a volte si impongono dei limiti (soggettivi, cioè relativi al titolare del potere che non può agire in certi periodi iniziali o finali del suo mandato; oppure  oggettivi relativi, per esempio, al fatto che altri scioglimenti siano stati decisi entro certi termini temporali), (iii) spesso si impongono consultazioni (presidenti della camera, primi ministri, organi di alta consulenza tipo Consiglio di stato in Irlanda e Portogallo), (iv) altrettanto di frequente si rimanda allaproposta di altro organo (in genere il primo ministro: Germania, Finlandia, Giappone, Grecia, Irlanda, Regno Unito, Spagna, Svezia); (v) a volte il regime dell’atto di scioglimento è quello di tutti gli atti del capo dello Stato, a volte è diverso ed eccezionale (laddove la controfirma non è prevista: Francia, nonché alcune fattispecie in Grecia; o laddove la firma la mette un organo diverso: in Spagna la controfirma è affidata al presidente del Congresso e non al Presidente del Governo). Mi sembra particolarmente interessante sottolineare queste circostanze: (a) in alcuni casi le Costituzioni prevedono dei veri e propriautomatismi che escludono una discrezionalità del Presidente ed anche del governo  (Belgio: se il governo è battuto ma la Camera non propone un’alternativa; Grecia: se i tentativi di formare parlamentarmente il governo falliscono o se due governi hanno già subito la sfiducia o si son dovuti dimettere di seguito; Spagna: se il Congresso non vota un Presidente del Governo entro il termine costituzionalmente previsto); (b) in altri casi il governo può chiedere lo scioglimento ma solo se sfiduciato (Germania, art. 68; Giappone: art. 69; Svezia); (c) in altri casi il governo può chiedere lo scioglimento ma solo se la fiducia del Parlamento ce l’ha (Grecia; Irlanda).

Forse non vi è vera contraddizione fra queste diverse previsioni costituzionali. Laddove si chiede il presupposto di una sfiducia, ciò significa che il costituente aveva concepito lo scioglimento come un deterrente contro l’instabilità (attenzione: se sfiduciate il governo questo può chiedere di mandare tutti a casa e rimettere all’elettorato la decisione) e nel contempo come una terapia per risolvere situazioni in cui il rapporto governo-Parlamento non funziona; laddove si chiede il presupposto di una fiducia ancora vitale, invece, ciò significa che il costituente aveva concepito lo scioglimento come uno strumento che il Governo può usare allo scopo di consultare i cittadini su qualche questione cruciale (per verificare se la propria proposta suscita consenso o per rafforzare tale consenso) ovvero ancora, semplicemente, per scegliere il momento più opportuno per andare a votare. La differenza dovrebbe essere allora che nel primo caso il Governo non ha questa seconda opzione; è rafforzato dal potere di determinare lo scioglimento in caso di sfiducia, però deve restare al suo posto altrimenti e non può avvantaggiarsi troppo della propria posizione (peraltro ciò può comportare la permanenza obbligata di esecutivi parlamentarmente deboli). Nella prassi, tuttavia  (v. l’illuminante caso tedesco ed anche il caso giapponese), si è trovato anche il modo (in Giappone nel 1953, in Germania fra il 1973 e il 1983) di aggirare la previsione costituzionale che subordina alla sfiducia lo scioglimento: bastera al governo farsi votare la sfiducia o far finta di subirla facendo mancare i voti dei propri deputati (come, a ben vedere, avvenne nel 1987 proprio in Italia in condizioni diverse: quando la Dc fece non votare la fiducia al governo Fanfani per giustificare lo scioglimento che Cossiga mostrava di non voler firmare e che, soprattutto, i socialisti non gradivano o facevano finta di non gradire).

 

11. Il caso del governo semipresidenziale o parlamentare a tendenza presidenziale è diverso. In questa ipotesi non si possono nutrire dubbi sul fatto che il potere di scioglimento si radica nella figura presidenziale della quale costituisce anzi uno dei maggiori poteri: opportuna, allora, la scelta francese di prevedere la sottrazione rispetto all’obbligo, altrimenti generale, di controfirma. Meno comprensibile questa previsione laddove il regime, invece, è parlamentare.

In regime parlamentare lo scioglimento non può che essere o automatico, al ricorrere di certi presupposti oggettivi (ma ciò comporta inevitabili rigidità) oppure essere prerogativa del governo e del suo primo ministro (con o senza certe limitazioni costituzionali che saranno calibrate rispetto ad altre scelte, ma che sono comunque difficilmente concreta efficacia).  Ciò perché si tratta in genere di condizioni e presupposti che si possono produrre artificialmente senza che sia possibile sanzionare tale comportamento. L’alternativa è quella di sottrarre comunque lo scioglimento al governo, legarlo a presupposti e, in questo secondo caso, farlo amministrare (il potere) al capo dello Stato. E’ l’idea del garante che giudica se i presupposti per lo scioglimento ci sono o no: secondo il mito del capo dello Stato figura neutra, imparziale, d’equilibrio, di alta garanzia e quant’altro. Si tratta, tuttavia, a mio avviso, di una pretesa appunto mitologica perché l’esercizio di poteri di politicità intrinseca e fortissima (come lo scioglimento) non si presta affatto a una caratterizzazione in senso garantista: sicché fatalmente i casi sono solo due, o il presidente di fatto finisce con il rinunciare ad esercitare in prima persona quel potere (rinviando nella sostanza ad altri soggetti politici e istituzionali) oppure il presidente si trasforma egli stesso in una figura politicamente rilevante, ed anzi decisiva data l’entità dell’attribuzione (per non considerarne altre eventuali) che ne fanno inevitabilmente il titolare di un proprio indirizzo. Con conseguente scivolamento verso il parlamentarismo dualista o semi-presidenziale.

 

12. Riassumendo, qual’è la logica costituzionale dell’istituto dello scioglimento, oggi? (A) Nelle forme di governo parlamentari siccome queste si fondano sulla leale collaborazione fra governo e Parlamento, deve esistere il modo di cercare di superare le situazioni in cui questa collaborazione manca o non è sufficiente. Unico giudice di ciò in una forma di governo parlamentare nella quale l’investitura dell’esecutivo è formalmente o, più probabilmente, virtualmente diretta (cioè determinata dalla scelta del corpo elettorale) è il governo e in particolare la persona che lo guida. (B) Se questo potere è attribuito non al capo del governo, ma al capo dello Stato, allora si ha una situazione di maggiore o minore diarchia, e il governo e il suo capo sono forti solo se hanno dalla loro parte il capo dello Stato. Il capo dello Stato assume così una funzione di tutela nei confronti dello stesso rapporto governo-Parlamento e diventa l’interprete, lui, delle aspettative del corpo elettorale e del modo come questo si è espresso ed eventualmente si è evoluto. E’ questo un punto cruciale: occorre chiarire l’equivoco del presidente organo di garanzia, con particolare riferimento allo scioglimento. In fatti nel governo parlamentare, tanto più quando il corpo elettorale ha decisiva voce in capitolo, se il governo si trova in difficoltà (perché lo si sfiducia o non gli si rinnova la fiducia e non si collabora attivamente alla realizzazione del suo programma) questo può accadere solo perché una parte della sua maggioranza sta venendo meno: ma se così è, solo il primo ministro può giudicare se ritirarsi o se appellarsi al corpo elettorale (perché sia esso a decidere): non già un altro organo, quale un capo dello Stato che finisce per fare il mediatore fra i gruppi parlamentari della maggioranza, o peggio, il mediatore fra pezzi della maggioranza e pezzi dell’opposizione tradendo lo spirito delle moderne forme di governo ad esecutivo formalmente o virtualmente eletto dal popolo. (C) Nelle forme di governo non parlamentari, ma a separazione tendenzialmente rigida dei poteri (presidenzialismo, direttorio) ovviamente non c’è lo scioglimento. Esecutivo e Parlamento sono obbligati a convivere per l’intera durata della legislatura e, infatti, contrariamente a quel che si pensa, il presidente degli Stati Uniti, per le politiche interne e per tutto ciò che non rientra nelle prerogative del chief executive, è molto meno in grado di realizzare il proprio programma di quanto non sia il premier inglese.

 

13. Sulla base dei presupposti su delineati è relativamente agevole cogliere il nesso fra scioglimento e adeguamento della forma di governo, nel quadro del dibattito sulle riforme. Infatti, non appena si è profilata la possibilità di un confronto su forme di c.d. premierato – cioè su forme di adeguamento mirate sul rafforzamento del governo e del presidente del Consiglio da trasformarsi in vero e proprio primo ministro direttamente o indirettamente eletto dai cittadini – il dibattito si è spostato sull’aspetto specifico del potere di scioglimento. Non potendosi nutrire molti dubbi da parte dei fautori di soluzioni c.d. forti(le uniche, francamente, che avrebbe senso prendere in considerazione, dato il contesto delle proposte della maggioranza e dell’opposizione), che tale potere non può che essere attribuito al primo ministro. La ricerca di soluzioni che invece puntano ancora sul presidente della Repubblica visto come garante - presunto terzo, titolare in prima persona dello scioglimento in nome della buona funzionalità del sistema e del perseguimento di interessi generali, è la cartina di tornasole del tentativo di perseguire, invece, soluzioni c.d. deboli. Nel mezzo, vi è naturalmente tutta una varietà di posizioni che oscillano fra le due più nitide (scioglimento al primo ministro, scioglimento al presidente) le quali si traducono nell’attribuire il potere all’uno o all’altro organo, ma con più o meno stringenti condizioni e/o automatismi.  Se si dà un’occhiata ai progetti in discussione al Senato attualmente si vede che essi si dividono in due gruppi, di cui uno, a sua volta in due sottogruppi.

 

Ø      Progetti che perseguono il rafforzamento del governo

a)      attribuendo il potere di scioglimento al primo ministro con o senza deliberazione del consiglio dei ministri [progetto Tonini (AS 1662): su richiesta del primo ministro, tuttavia non prima che sia stata eventualmente votata una mozione di sfiducia già presentata; progetto Malan (AS1889): nel caso in cui non sia possibile formare un governo sulla base dei risultati delle elezioni o su proposta del primo ministro; in caso di sfiducia il primo ministro può sciogliere senz’altro le camere, alla svedese; progetto D’Amico (AS 1914): come Tonini; inoltre lo scioglimento è dovuto entro un anno nel caso in cui a seguito di dimissioni, morte o impedimento permanente sia stato nominato un altro primo ministro ovvero in caso di sfiducia a un secondo governo]

b)     prevedendo un automatismo del tipo simul simul nerl quadro dio una vera e propria elezione diretta [progetto Del Pennino, Compagna (AS1934): il presidente può sciogliere le Camere su proposta del primo ministro, che decade; il presidente deve farlo in caso di sfiducia e dimissioni del primo ministro]

 

Ø      Progetti che dicono di voler rafforzare l’esecutivo, ma attribuiscono il potere di scioglimento al presidente della Repubblica e così chiariscono l’ambiguità attuale a suo vantaggio, lasciando in realtà debole il governo e il primo ministro (anche se magari gli attribuiscono altri poteri, anche importanti, come la revoca dei ministri). Così il progetto Bassanini (AS 1933), nel quale si pensa di far valutare al capo dello Stato se un certo governo, diverso da quello inizialmente investito dei suoi poteri su legittimazione diretta o semi-diretta del corpo elettorale, rispetta o non rispetta sostanzialmente le scelte dei cittadini, provocando oppure no un c.d. ribaltone («il presidente può decidere lo scioglimento over ritenga che la formazione del nuovo Governo contrasti con gli orientamenti politici del corpo elettorale» - si suppone quelli manifestatisi in occasione delle ultime elezioni, e non quelli presunti al momento). Lo stesso deve dirsi a mio avviso per qualsiasi progetto pretenda di lasciare al capo dello Stato una qualsivoglia discrezionalità in materia (simile al Bassanini, il progetto AC 3639 a firma Cabras ed altri)¨.

 

14.  Desidero, infine, dire due parole sulla coppia di progetti che, seguendo a distanza di poco meno di un decennio, la via tracciata dal Comitato di studio sulle rifome istituzionali, elettorali e costituzionali del primo governo Berlusconi – presideduto dal ministro Speroni (1994), sono stati elaborati nel corso del 2003 dal Comitato di studio sugli istituti delle immunità parlamentari, sulla configurazione della seconda Camera e sull’elezione dell’organo di vertice dell’esecutivo istituito l’anno prima presso il Dipartimento riforme istituzionali della Presidenza del Consiglio dei ministri. Questo Comitato ha elaborato, infatti, due organiche proposte di revisione della forma di governo: una sulla base dell’ipotesi c.d. semi-presidenziale (o, più esattamente, fondata sull’elezione diretta dell’organo di vertice del potere esecutivo, tale considerando il capo dello Stato), l’altra sulla base dell’ipotesi del c.d. premierato (o, più esattamente, fondata sul governo di legislatura con investitura diretta del primo ministro).

Ebbene, in materia di scioglimento, la prima proposta lascerebbe intatto il primo comma dell’art. 88 Cost. 1948; abolirebbe il semestre bianco (cioè il periodo semestrale prima della scadenza del mandato durante il quale il presidente non può oggi sciogliere le Camere) e ciò in coerenza con il previsto divieto di rielezione immediata; introdurrebbe un limite in base al quale il presidente non potrebbe sciogliere nuovamente le Camere o la medesima Camera nei dodici mesi successivi; modificherebbe l’art. 89 comma 3, sottraendo il decreto presidenziale di scioglimento dall’obbligo di controfirma. In questa forma lo scioglimento diventerebbe un potere formalmente e sostanzialmente presidenziale, senza ambiguità di sorta.

La seconda proposta del Comitato, tutt’al contrario, farebbe chiaramente dello scioglimento un potere governativo: anche in questo caso si eviterebbero scioglimenti de combat (non potrebbero esser chiesti se già ve ne sia stato uno nei dodici mesi precedenti), ma il presidente della Repubblica non potrebbe che sciogliere le Camere (o la Camera politica) «su richiesta del primo ministro, che ne assume la piena responsabilità», rassegnando nel contempo le dimissioni. Da notare che, anche in questa seconda proposta, alcuni atti presidenziali sarebbero sottratti alla controfirma: ma si tratterebbe solo del rinvio ex art. 74, dei messaggi alle Camere e delle nomine, e non certo dello scioglimento.

Come si vede, dunque, si tratta di due proposte ben distinte le quali, peraltro, cercano –  con interna coerenza – di perseguire, nelle forme che si pensano concretamente possibili oggi nel nostro ordinamento, l’ormai mitica uscita dalla transizione nella quale questo si avviato a partire dai primi anni Novanta a seguito della de-legittimazione e delle inadeguatezze del sistema partitico e delle classi dirigenti dell’epoca. Infatti, a ben vedere, nell’uno e nell’altro caso il potere di scioglimento non sarebbe affidato tanto a figure astrattamente garantiste o arbitrali, bensì alla figura che, nell’ordinamento prefigurato da ciascuna delle due ipotesi, sarebbe concepita come il vertice – direttamente legittimato dal corpo elettorale – dell’esecutivo: con la differenza, ovviamente importante che in un caso si tratterebbe del presidente della Repubblica, nell’altro del presidente del Consiglio dei ministri. In entrambi i casi, però, chiarezza sarebbe fatta e si porrebbero le premesse per un più ordinato funzionamento del sistema politico istituzionale: e soprattutto, per più nitide assunzioni di responsabilità politica ed anche costituzionale da parte di ciascuno.

 

 

 

Carlo Fusaro

Professore ordinario di Diritto pubblico comparato

Università degli studi di Firenze

Facoltà di Scienze politiche “C. Alfieri”

Dipartimento di diritto pubblico

 

 

 

 



§  Queste note costituiscono un aggiornamento con integrazioni di una relazione presentata in seno al Comitato di studio sugli istituti delle immunità parlamentari, sulla configurazione della seconda Camera e sull’elezione dell’organo di vertice dell’esecutivo istituito presso il Dipartimento riforme istituzionali della Presidenza del Consiglio dei ministri.nel 2002, e risale al febbraio 2003. Si tratta, data l’occasione, di un testo privo di apparato bibliografico. Per approfondimenti l’opera più esauriente è P. Costanzo,  Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, 2 voll., Milano, Giuffrè, 1984 e 1988; si può vedere anche il sintetico e recente saggio di A. Barbera, Tendenze nello scioglimento delle assemblee parlamentari, in Associazione per gli studi e le riceche parlamentari, Quaderno. N. 7, Torino, Giappichelli, 1997.

¨ Del tutto diverso, ovviamente, il caso del progetto Nania (AS 1898), che è un progetto semi-presidenziale il quale si ispira quasi puntualmente al modello francese: all’interno di esso non c’è dubbio su quale organo sia il vertice dell’esecutivo (casi coabitazione a parte: che del resto la recente riforma del “quinquennato” con riduzione da 7 a 5 anni del mandato presidenziale ha cercato di ridimensionare). In questo caso non siamo dunque davanti a una soluzione “debole” nel quadro parlamentare, ma davanti a una soluzione distinta (sul punto v., infatti, il par. 14).